V SA/Wa 2072/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. -Zakład Pracy Chronionej w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący [...] r. oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego wynagrodzenia (WnD) dofinansowania za w/w miesiące 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. Spółki z o.o. w W. Zakładu Pracy Chronionej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Minister Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływanej dalej jako "Kpa" – w związku z art. 26c ust. 1 pkt 1 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki z o.o. Zakładu Pracy Chronionej w W. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], w sprawie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące [...] r., a także umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za ww. okres. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był wniosek pracodawcy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za miesiące [...] r. Minister Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji powołując się na art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji wyjaśnił, że warunkiem wypłaty dofinansowania, o którym mowa w art. 26a ust. 1 ww. ustawy, jest złożenie przez pracodawcę stosownego wniosku w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. W uzasadnieniu decyzji Minister Polityki Społecznej wyraził przy tym pogląd zbieżny ze stanowiskiem Prezesa Zarządu PFRON, iż terminy do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania oraz przesłania informacji (Wn-D) są terminami materialnoprawnymi, a zatem nieprzywracalnymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono ponadto, że jeżeli wniosek nie zostanie złożone w przewidzianej formie i we wskazanym ustawowo terminie, to bez względu na taki stan rzeczy, skutkiem jest odmowa wypłaty dofinansowania. Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika natomiast, że strona wniosek o wypłatę dofinansowania za miesiące [...] r. złożyła dopiero w dniu [...]r. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał jednocześnie umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o dofinansowanie. W ocenie Ministra, Prezes PFRON nie był bowiem władny, aby przywrócić termin materialnoprawny, gdyż kompetencji władczych w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać. Zdaniem organu odwoławczego nie ma zatem w sprawie zastosowania art. 58 Kpa. Oznacza to, że postępowanie w sprawie należało umorzyć. Pismem z dnia 23 maja 2005 r. 2006 r. spółka z o.o. P. złożyła do Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie decyzji II instancji podniosła, że stanowisko organów dotyczące materialnoprawnego charakteru terminów określonych w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rehabilitacji jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy powinny przywrócić określony w powyższym przepisie termin do złożenia wniosku ze względu na to, iż uchybienie terminowi było spowodowane wystąpieniem niezależnej od strony siły wyższej, trudnej do przezwyciężenia. Ponadto skarżąca wskazał, iż w jego przekonaniu został dochowany termin do złożenia wniosku, ponieważ 20-ty dzień miesiąca przypadał w wolną sobotę, zaś wniosek został drogą elektroniczną przekazany w niedzielę [...]r. P. powołał się na orzecznictwo sądowe, które pozwala- dla liczenia terminów- traktować sobotę jak dzień ustawowo wolny od pracy. Skarżąca spółka – wyłącznie z ostrożności procesowej- zarzuciła organom także naruszenie przepisu art. 58 § 1 i 2 Kpa, ze względu na to, że wysłanie wniosku drogą elektroniczną [...] r. było spowodowane awarią serwera komputerowego w biurze rachunkowym obsługującym skarżącą Spółkę. Odpowiadając na skargę, Minister Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organy uchyliły się od merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące [...] r. (Wn-D). Bezpodstawnie przyjęły, że w sprawie nie należy stosować przepisu art. 58 Kpa. W konsekwencji, zakończyły postępowanie administracyjne w sprawie o przywrócenie terminu orzeczeniem formalnym, za jakie należy uznać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 Kpa, a także odmówiły Spółce prawa do wypłaty dofinansowania na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy. Podstawą takiego działania było założenie, iż termin do przesłania wniosku, o których mowa w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy, ma charakter materialnoprawny i wobec tego nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 Kpa. Z dyspozycji art. 26a ust. 1 ustawy wynika, że pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust. 1, przysługuje ze środków PFRON wypłacane raz na dwa miesiące miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń tych pracowników. W myśl natomiast art. 26c ust. 1 ustawy pracodawca, o którym mowa w art. 26a, składa do PFRON w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy – miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, z uwzględnieniem pracowników, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz pracowników niewidomych, a w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy – wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące. Wniosek ten składa się przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, jednocześnie pobiera się drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o art. 105 Kpa. Uznał bowiem, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zauważyć zatem w tym miejscu należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu. Może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie było jednak podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do przesłania informacji i wniosku, o których mowa w art. 26c ust. 1 i 2 ustawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organy wskazywały na brak ustawowej przesłanki do wydania postanowienia w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Uznały w konsekwencji, że nie były władne wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w tymże przedmiocie. Podkreślić w tym miejscu należy, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Jeżeli zatem w toku dokonywania ustaleń faktycznych organ prowadzący postępowanie dojdzie do przekonania, że okoliczności sprawy uniemożliwiają jej merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem strony, to wówczas powinien odmówić przywrócenia terminu wskazanego we wniosku, nie zaś umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Należy ponadto zauważyć, że istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 Kpa polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Minister Polityki Społecznej) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu, działania Ministra Polityki Społecznej oraz Prezesa Zarządu PFRON dotknięte są wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Są one również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 Kpa. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organy wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału stron miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 Kpa mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 Kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 Kpa. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że naruszona została – zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ pierwszej instancji – jedna z podstawowych zasad postępowania, wyrażona w art. 10 § 1 Kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu, naruszenie przez Ministra Polityki Społecznej oraz przez organ pierwszej instancji przepisów art. 105 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Na koniec należy zwrócić uwagę organów administracji na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06 po rozpoznaniu, pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1a i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza możliwość złożenia miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników oraz możliwość złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące tylko do formy transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, bez zapewnienia innego sposobu dokonania tych czynności w sytuacji, gdy skorzystanie z tej drogi transmisji danych stało się obiektywnie niemożliwe lub istotnie utrudnione, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ocenić czy stan prawny powstały w wyniku orzeczenia Trybunału ma znaczenie dla kwestii zachowania terminu przez wnioskodawcę w sprawie niniejszej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.