V SA/Wa 208/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości; I. Uchyla zaskarżona decyzję; II. Zasądza od Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz I. G. (...)((...)) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.), przyznał I. G. płatność ONW w łącznej wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwotę płatności obliczono po nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł, z tytułu nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). 2. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 14 września 2004 r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie I. G., która wykazała wiele nieprawidłowości i uchybień w stosunku do danych zgłoszonych we wniosku, zatem: * działka rolna A została w całości wykluczona z wniosku, gdyż stwierdzono odłóg, * brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej stwierdzono na działkach rolnych B (na pow. 0,77 ha, pozostała powierzchnia nie kwalifikowała się do płatności bezpośrednich, bo wynosiła poniżej 0,1 ha), C, E, F,G,K (na pow. 2 ha), M (na pow. 0,3 ha),O, P (na pow. 1,19 ha), R (na pow. 0,44 ha), AI; * odnośnie działki rolnej D zadeklarowano powierzchnię 0,15 ha, a zmierzono 0,10 ha, * na działkach rolnych H i I stwierdzono powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha (minimalna powierzchnia do której przysługują płatności), * na działkach rolnych: J – stwierdzono nieużytek, AH - stwierdzono las. Natomiast odnośnie działek rolnych o identyfikatorach S,T,U,W, Z,AA,,AB,AC,AD,AE,AF,AG stwierdzono, iż nie znajdują się na terenach objętych płatnościami, których wykaz zawiera załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów dnia 29 czerwca 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 158, poz. 1652). Nadto wskazano, iż nałożone sankcje zostały zastosowane na podstawie art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (wyżej powołanego), stwierdzając iż jeśli różnica między zgłoszonym a stwierdzonym polem powierzchni wynosi więcej niż 20 % zatwierdzonej powierzchni dla odnośnej grupy upraw, nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni. 3. I. G. w skardze na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2005 r. , uzupełnianej kolejnymi pismami procesowymi (w tym załącznikiem do protokołu), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r. podzielił tezy zawarte w skardze i uchylił decyzje organów obu instancji orzekając także o kosztach postępowania. 4.1. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów Sąd wskazał, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej rozpoznające sprawę powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.), działać na podstawie przepisów prawa (art.6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd stwierdził, iż zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuszczono się szeregu uchybień proceduralnych, czym naruszono powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2. Wniosek złożony przez skarżącego – zdaniem Sądu – dotyczył płatności obszarowych do gruntów rolnych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) wraz z wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.). Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu organ administracji ustalił, iż część działek rolnych nie spełnia warunków dobrej kultury rolnej i powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności nie odpowiada powierzchni rzeczywistej. Stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty dla danej grupy upraw jest większa od powierzchni ustalonej przez organ i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym (ustalonym) przekracza pewien procent wyznaczonego (ustalonego) obszaru, zadecydowało o przyznaniu płatności do gruntów rolnych za 2004 r. w wysokości 0,00 zł i nałożeniu sankcji. Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych, przy jednoczesnej ocenie czy utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, stanowiły istotę sprawy, albowiem miały one znaczenie przy ocenie czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji (z tytułu nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych), jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. Organy – zdaniem Sądu - w protokole kontroli na czym polegało uznanie, że dana działka nie spełnia wymogów dobrej kultury rolnej (np. działka zaniedbana), nie wyjaśniły dlaczego właśnie szereg działek uznały za niespełniające warunków dobrej kultury rolnej. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został złożony w dniu 2 czerwca 2004 r., kontrolę na miejscu przeprowadzono we wrześniu 2004 r. i wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji miało miejsce w dniu [...] marca 2005 r., zatem wszystkie wymienione zdarzenia nastąpiły w czasie gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, tj. w brzmieniu przed zmianą, która weszła w życie w dniu 17 marca 2005 r. Rozporządzenie to posługiwało się jeszcze pojęciem "okres wegetacyjny" w przypadku gdy zachodziła potrzeba oceny czy dany grunt utrzymywany jest w dobrej kulturze rolnej, bez jego zdefiniowania (w obecnym brzmieniu pojęcie to zastąpiono konkretnymi datami). Dlatego organ powinien jednoznacznie wskazać dlaczego dane działki, na chwilę kontroli (wrzesień 2004 r.), uznał za utrzymane w złej kulturze rolnej, w sytuacji gdy według twierdzeń skarżącego koniec okresu wegetacyjnego przypada na październik, ewentualnie listopad, zatem gdyby kontrola miała miejsce we wskazanych miesiącach sporne działki mogłyby już wtedy spełniać warunki dobrej kultury rolnej. 4.4. W ocenie Sądu również ustalenia faktyczne poczynione w zakresie różnic procentowych stwierdzonych pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym w wyniku kontroli, a mające istotny wpływ na słuszność odmowy przyznania płatności bezpośrednich i związany z tym wymiar sankcji, były niejasne i budziły wątpliwości. Kontrola na miejscu - według normy art. 21 Rozporządzenia 2419/2001 - obejmuje wszystkie działki rolne, w odniesieniu do których złożone zostały wnioski o pomoc [...]. Z tego wynika, iż skoro skarżący objął wnioskiem działkę o identyfikatorze "N" i została ona skontrolowana, to organ dokonując ustaleń faktycznych co do rzeczywistej powierzchni działek, w stosunku do których zachodziłaby możliwość przyznania płatności, nie mógł wymienionej działki rolnej przy sumowaniu powierzchni działek nie uwzględnić, poprzestając na tłumaczeniu, iż w decyzji zostały wymienione tylko te działki, co do których stwierdzono nieprawidłowości, natomiast kontrola działki "N" potwierdziła dane zawarte we wniosku. Kwestia wliczenia, bądź pominięcia działki w ogólnym rachunku służącym ustaleniu procentowo powierzchni gruntów, co do których wniosek o dopłaty uznano za zasadny, mogła mieć wpływ na wynik sprawy, skoro obliczenia w tym zakresie stanowią podstawę określenia stosowania sankcji. 4.5. Odnośnie zaś zarzutu co do zastosowanej metody pomiarowej - GPS - która dała wyniki odbiegające od danych zadeklarowanych we-wniosku Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 69 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001. W świetle tego przepisu obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Właściwe władze ustalają margines tolerancji uwzględniając rodzaj stosowanej metody pomiarowej, rzetelność dostępnych dokumentów oficjalnych, czynników lokalnych, takich jak nachylenie i kształt danej działki [...]. Oznacza to, iż na organie spoczywał obowiązek wnikliwej analizy wyników pomiarów, zwłaszcza że różniły się one od zadeklarowanych - jak podnosi skarżący - w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów, czy ksiąg wieczystych. Trudno natomiast stwierdzić, w oparciu o lakoniczne uzasadnienia decyzji, że kwestie wymienione w cytowanym artykule były analizowane. Trzeba zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS, jest jedną z dopuszczalnych przez władze metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek i taką właśnie metodą posłużono się w sprawie. Z drugiej strony z powodu wielości dostępnych metod pomiarowych nie można wymagać od organu, aby dokonywał jednocześnie pomiarów różnymi metodami, które również mogłyby dać wynik niezadowalający dla strony. Niemniej jednak organ powinien w każdym przypadku rozważyć zastosowanie takiej techniki pomiarów, która zapewniałaby właściwą dokładność, biorąc pod uwagę czynniki lokalne działek rolnych, zwłaszcza w sytuacji gdyby wykonane pomiary odbiegały od danych urzędowych zawartych w ewidencji gruntów. 4.6. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił uwagę, że nie można pominąć także treści art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (znajdującego również zastosowanie w sprawie z mocy art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004), według którego obniżki i wyłączenia przyznawanych płatności nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Skarżący stwierdził, iż w złożonym wniosku powołał się na informacje prawdziwe, albowiem oparł się na dostępnych mu dokumentach urzędowych (księgach wieczystych, rejestrach gruntów). Natomiast organ nie zajął w ogóle stanowiska w kwestii wyjaśnienia skąd wzięła się różnica w powierzchni zgłoszonej a stwierdzonej niektórych działek, np. czy wynika ona z zawarcia błędnych danych w wymienionych dokumentach. Ustalenia w tym zakresie mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny, np. czy wnioskodawca nie wykazał, iż nieprawidłowości wynikały nie z jego winy. 4.7. Jak wynika z wniosku i uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący zadeklarował działki rolne o identyfikatorach S,T,U,W,Z,AA,AB,AC,AD,AE,AF,AG, które ze względu na położenie geograficzne na dzień złożenia wniosku, tj. 2 czerwca 2004 r. znajdowały się w wykazie obszarów ONW - stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.). Natomiast na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. [...] marca 2005 r., w związku z wejściem w życie w dniu 12 lipca 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2004 r. zmieniającego ww. rozporządzenie, wymienione działki już nie znajdowały się na terenach objętych płatnościami ONW, których wykaz zawiera Załącznik nr 2 cytowanego rozporządzenia zmieniającego. Zasadnie, wobec zmiany przepisów, organy zatem przyjęły, iż działki te nie mogą być objęte dofinansowaniem w postaci płatności ONW. Jednak obszar działek zgłoszonych przez skarżącego, które w wyniku zmiany przepisów przestały podlegać płatnościom nie może być uwzględniony przy określaniu procentowej powierzchni gruntów, dla których nie uwzględniono wniosku w celu zastosowania sankcji, zgodnie z brzmieniem art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. 4.8. Naruszenie przepisów postępowania – zdaniem Sądu – znalazło również odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia decyzji. Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W ocenie Sądu decyzje wydane w sprawie nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego wymogom wyżej powołanym. Uzasadnienie decyzji pierwszej instancji sprowadza się do stwierdzenia, że ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i art. 71 Rozporządzenia Nr 817/2004 nakłada się na skarżącego sankcje w wysokości [...] zł i zawiera tabelę, z której wynika iż przyjęto powierzchnię deklarowaną - 42,39 ha, powierzchnia na którą naliczono płatności wyniosła 0 ha i kwota przyznana również 0,00 zł. Z kolei uzasadnienie organu odwoławczego, pomijając oczywiście fakt błędnych ustaleń faktycznych (wyżej opisanych), sprowadza się do wymienienia działek, ze wskazaniem na brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, jak i na zawyżenie w stosunku do niektórych deklarowanej ich powierzchni oraz wymienienia działek nieznajdujących się na terenach mogących być objętymi wnioskowanymi płatnościami. W rezultacie nie zawierają uzasadnienia, z którego strona mogłaby uzyskać informację, na jakich zasadach została wyliczona sankcja w nich powołana, jak ustalono różnicę między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem i dlaczego szereg działek uznano za niespełniające kryteriów do przyznania płatności obszarowych skoro wniosek w tym przedmiocie został złożony przed zmianą powołanych przepisów. Na ustalenie, zarówno zasadności zastosowanej sankcji, jak również samej jej kwoty, nie pozwala ogólnikowe powołanie się w decyzji na przepisy art. 70 i art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Należy podkreślić, iż jeżeli rozstrzygnięcie administracyjne nakłada jakiś obowiązek lub przewiduje sankcję pieniężną uzasadnienie winno dokładnie wyjaśniać sposób, mechanizm wyliczenia takich kwot, aby dać stronie możliwość sprawdzenia poprawności ich wyliczeń. 4.9. Skoro organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanych w powołanym Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., jak również nie uzasadniły w sposób wyczerpujący podstaw i wysokości nałożonej sankcji, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania płatności ONW w wysokości 0,00 zł, uznano iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, iż organy dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy skarżący już w odwołaniu kwestionował ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych oraz ich dobrej kultury rolnej, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił. 4.10. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż postępowanie kontrolne dotknięte jest szeregiem uchybień: Po pierwsze, wątpliwości może budzić precyzyjne określenie terminu kontroli na miejscu, tj. w gospodarstwie skarżącego, którego ustalenie w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy. W decyzji organ drugiej instancji podaje, iż kontrolna na miejscu została przeprowadzona 14 września 2004 r., w odpowiedzi na skargę pojawia się data 14 - 16 września 2004 r., z kolei z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan działek rolnych AE, AF, AG, AA, AB, AC, AD wynika, iż czynności kontrolne miały miejsce 13 września 2004 r. Po drugie, wyjaśnienia także wymagało czy kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do niej upoważnione. Stosownie do art. 7 ust. 2 cyt. ustawy w.r.o.w. czynności kontrolne są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez organ Agencji, które przed rozpoczęciem kontroli na miejscu osoba upoważniona do jej wykonania jest obowiązana okazać. W sprawie, wobec przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżącego, jako że nie został powiadomiony o zamiarze jej przeprowadzenia, upoważnienie imienne winno znaleźć się w materiale dowodowym sprawy, celem dania stronie możliwości zapoznania się z nim. Załączenie do akt stosownych upoważnień rozwiałoby więc wątpliwości skarżącego w tym zakresie. Sąd wskazał też, że zarzut niepodpisania protokołu przez skarżącego jest nietrafny. Skoro art.17 ust.1 Rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. dopuszcza możliwość niezapowiedzenia kontroli na miejscu, to tym samym dopuszcza możliwość przeprowadzenia kontroli pod nieobecność podmiotu kontrolowanego, a okoliczność ta wyklucza podpisanie protokołu w dniu kontroli 4.11. Sąd jednocześnie nie podzielił zarzutu skarżącego odnośnie braku powiadomienia ze strony organu o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem jaki ma się dzięki niej osiągnąć. Zatem tylko wówczas gdy cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jednak ograniczone do niezbędnego minimum (w zasadzie nieprzekraczającego 48 godzin). 4.12. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zdaniem Sądu - organy winny uwzględnić podniesione wyżej okoliczności. Powinny przy tym rozważyć także na ile w sprawie ma znaczenie kwestia utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, biorąc pod uwagę fakt iż płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą zgodnie z "zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej", o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 73, poz. 657 ze zm.) i rozporządzeniu Komisji (WE) 1257/1999/WE. 5. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ponownie odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania, akt ten jednak został uchylony decyzją organu II-giej instancji z dnia [...] lutego 2008 r. 6. W efekcie tych rozstrzygnięć Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. przyznał płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w wysokości 0,00 zł. W motywach wskazano, że na podstawie wyników kontroli z dnia 28 czerwca 2006 r. w dniu 29 maja 2007 r. organ I instancji jako deklarowaną powierzchnię przyjął obszar 42,39 ha (Działki rolne AB, W, AF, U, AG, AE, T, AC nie zostały uwzględnione do deklarowanej powierzchni, gdyż nie są one położone na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wskazanych w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach ONW objętej Panem Rozwoju Obszarów Wiejskich. (Dz.U. z 2004 nr 213, poz 2159)). Stwierdzona po kontroli powierzchnia wynosi 35,19 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną i zatwierdzoną wynosi 7,2 ha (20,46% zatwierdzonego obszaru), co zadecydowało o odmowie przyznania płatności ONW. Jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynosi więcej niż 20% dla odnośnej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc oparta na powierzchni. Nałożone sankcje w w/w decyzji zostały zastosowane na podstawie art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 r z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. WE nr L 153 z 30.04.2004 r.) odsyłającego do art. 32 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE nr L 327 z 12.12.2001 r.). 7. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono dotychczasowy tok postępowania, a także wyniki kontroli z dnia 26 czerwca 2006 r. wskazując, iż nie stwierdzono nieprawidłowości. Zwrócono też uwagę, że w dniach 19-21 lipca 2006 r. dokonano powtórnej kontroli pozostałych działek, w ramach której stwierdzono: -zawyżenie powierzchni działki rolnej A (powierzchnia deklarowana 1,15 ha, stwierdzona 0,95 ha); zawyżenie powierzchni działki rolnej C ( powierzchnia deklarowana 0,5 ha, stwierdzona 0,21 ha). W uwagach zapisano, iż pozostałą część działki stanowią zabudowania, zadrzewienia i zakrzaczenia; zawyżenie powierzchni działki rolnej D ( powierzchnia deklarowana 0,15 ha, stwierdzona - 0,11 ha); na działce rolnej J stwierdzono nieużytek, przy czym stwierdzono, iż działka w całości nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co wykluczyło przedmiotową działkę z płatności ( kod DR 10), w uwagach zapisano, iż na działce stwierdzono zabudowania oraz płyty betonowe; zawyżenie powierzchni działki rolnej M ( powierzchnia deklarowana 1,64 ha, stwierdzona -1,32 ha), zawyżenie powierzchni działki rolnej O ( powierzchnia deklarowana 11,14 ha, stwierdzona 7,80 ha), zawyżenie powierzchni działki rolnej R (powierzchnia deklarowana 5,85 ha, stwierdzona 5,07 ha); zawyżenie powierzchni działki rolnej AD ( powierzchnia deklarowana 0,32 ha, powierzchnia stwierdzona - 0,06 ha), w uwagach zapisano, iż pozostałą część działki stanowią zakrzaczenia i zadrzewienia (las); -zawyżenie powierzchni działki rolnej AE ( powierzchnia deklarowana 0,64 ha, stwierdzona -0,11 ha), w uwagach zapisano, iż pozostałą część działki stanowią las i zakrzaczenia; -zawyżenie powierzchni działki rolnej AG ( powierzchnia deklarowana 1,58 ha, stwierdzona -0,35 ha), w uwagach zapisano, iż pozostałą część działki stanowią las i zakrzaczenia; - na działce AH zamiast łąki stwierdzono las, przy czym stwierdzono, iż użytkowanie działki nie kwalifikuje jej do płatności bezpośrednich, co wyklucza działkę z płatności (kod DR 3). W odniesieniu do działek: E, F, S, T, AA, AB, AC, protokół zawiera zapis, iż wynik kontroli dla w/w działek, przy braku zastrzeżeń ze strony obecnego przy kontroli Wnioskodawcy, przyjęto z kontroli z roku 2004. W odniesieniu do działki AF wynik kontroli przyjęto z kontroli z roku 2004. Dodatkowo w protokole, w rubryce przeznaczonej na uwagi osoby obecnej przy kontroli ( str. 34), zamieszczono zastrzeżenie Wnioskodawcy co do metody pomiaru działek. 8. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie I. G. 9. W jego efekcie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. – stosownie do treści art.138 §1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach – po przedstawieniu toku postępowania – Organ wskazał, że: a) wszystkie kontrole w niniejszej sprawie były przeprowadzane przez kompetentne podmioty, dysponujące odpowiednimi kwalifikacjami i zgodnymi z prawem upoważnieniami; b) powierzchnię działek rolnych "określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych prze właściwe władze a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością równą przynajmniej dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych". Wskazano też, że nie ma obowiązku przeprowadzenia homologacji odbiorników GPS, które mogą – co potwierdza ekspertyza Katedry Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...] – być stosowane do powierzchni działek rolnych; c) wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 19-21 lipca 2006 r. są dla strony skarżącej "bardziej korzystne niż wyniki kontroli pierwotnej z dnia 14-16 września 2004 r.". Nie wskazano jednak jakie przyczyny legły u podstaw odmiennych ustaleń co do wielkości użytkowanych rolniczo działek (np. w przypadku działki M,O,R powierzchnia działki M,O,R "w dniu kontroli była większa" odpowiednio o 0,24 ha, 0,41 ha, 0,07 ha); d) w niniejszej sprawie wyniki kontroli "w zakresie dobrej kultury rolnej nie miały znaczenia", albowiem w odniesieniu do przedmiotowej płatności pojęcie to nie funkcjonuje; sprawdza się natomiast w ramach kontroli, czy producent rolny prowadzi działalność rolniczą zgodnie z wymogami "zwykłej, dobrej praktyki rolniczej". Kontrola zaś we wskazanym zakresie nie stwierdziła nieprawidłowości; e) sankcje, które w sprawie zastosowano, wynikały z braku rolniczego wykorzystania części działek: nie użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod składowisko płyt, zadrzewionych, zakrzaczonych, a nawet działki zabudowanej (I) oraz działek zalesionych (AG,AH) f) skoro procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną (42,39 ha) a stwierdzoną (42,39 ha) wynosiła 7,2 ha (rozbieżność 20,46%), to nie jest przyznawana żadna pomoc. 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. G. wskazał na: a) podjęcie decyzji bez wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie uwzględnienia stanowiska zawartego w uzasadnieniu WSA w Warszawie; b) oparcie istotnych ustaleń " na materiałach dowodowych zebranych 2 lata po upływie terminu umożliwiającego rzetelne określenie powierzchni działek rolnych (...) oraz stanu działek rolnych i ewentualnych nieprawidłowości i uchybień utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w 2004 r.; c) brak właściwego uzasadnienia w przedmiocie ustalonego stanu faktycznego; d) dokonanie pomiarów powierzchni działek rolnych przez osoby, które nie są "uprawnionymi" geodetami oraz przy użyciu nieadekwatnych i nieposiadających znaków legalizacji przyrządów pomiarowych GPS". Skarżący nie sformułował żądań co do rozstrzygnięcia Sądu. 11. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podtrzymano argumentację zawartą w treści uzasadnień zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością, automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. Uwzględniając powyższe – niezależnie od treści skargi – trzeba stwierdzić, że organy obu instancji zrealizowały tylko części zaleceń Sądu. Na dodatek popełniły kolejne – dość istotne – uchybienia, które uniemożliwiają Sądowi kontrolę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. VI. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, iż przedłożona Sądowi dokumentacja nie zawiera pełnej wersji zastrzeżeń strony skarżącej poczynionych na k.262 akt administracyjnych. Zapis – w stosownej rubryce – kończy się sformułowaniem "verte", zaś na stronie następnej brak jest dalszej treści; uniemożliwia to oczywiście kontrolę poprawności przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem Sąd nie mógł zapoznać się z pełnym stanowiskiem I. G. VII. Z decyzji organu II instancji wynika, że powierzchnia zgłoszona przez stronę do płatności ONW wynosi 42,39 ha i na tyle samo oszacowano "powierzchnię stwierdzoną w wyniku przedmiotowego postępowania". Nie można więc przyjąć, że w sprawie wystąpiła jakakolwiek różnica (vide str.10 decyzji). Występuje tutaj również ewidentna sprzeczność między rozstrzygnięciami organów obu instancji. VIII. Bezwzględnie należy dołączyć też do akt sprawy ekspertyzę sporządzoną przez Uniwersytet [...] w O. (była o niej wyżej mowa), co umożliwi stronie skarżącej ocenę wiarygodności tej metody pomiarów. Również zdaniem Sądu konieczne jest ustalenie (co powinno znaleźć odzwierciedlenie także w uzasadnieniu decyzji) jaka jest tzw. granica błędu przy stosowaniu tej metody pomiaru. Ma to o tyle istotne znaczenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a stwierdzoną oscyluje na granicy 20%; jeżeli ten próg zostanie obniżony, to rolnikowi przysługuje stosowna – obniżona – pomoc. Wskazać też trzeba, że nie można uznać za prawidłową, koncepcję – zawartą w odpowiedzi na skargę – iż przedmiotowa ekspertyza zostanie udostępniona Sądowi gdy ten zażąda. Miejscem właściwym dla wyjaśnienia tego typu kwestii jest postępowanie administracyjne. IX. Najistotniejszym zaś uchybieniem jest brak wykonania przez organy obu instancji zaleceń z p-ktu 4.6. W szczególności rolnika nie wezwano do udokumentowania tego, na jakiej podstawie ustalił obszar zgłoszonych do dopłat działek (z motywów Sądu wynika, że oparł się na dostępnych dokumentach urzędowych) a tym samym nadal jest aktualna konstatacja Sądu zawarta w dwóch ostatnich zdaniach p-ktu 4.6. Wymaga to sanacji w dalszym postępowaniu. X. Konieczna jest też realizacja wytycznych Sądu z p-ktu 4.7, w związku z zasygnalizowaną tam zmianą stanu prawnego. W motywach decyzji obu instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki co do tego, czy prawidłowo zgłoszone działki, które w związku z - sygnalizowaną w tym p-kcie – zmianą stanu prawnego, zostały następnie wyłączone z tych dopłat, mieszczą się w stwierdzonej różnicy, czy też zostały z niej wyłączone. Winno to znaleźć należyte odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obu instancji. XI. Skoro organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wskazanych w powołanym Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., jak również nie uzasadniły w sposób wyczerpujący podstaw i wysokości nałożonej sankcji, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania płatności ONW w wysokości 0,00 zł, uznano iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, iż organy dokonując wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały się wymaganą starannością. Zwłaszcza organ odwoławczy, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji gdy skarżący już w pierwotnym odwołaniu kwestionował ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych oraz ich dobrej kultury rolnej, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i dokonać prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a jak wynika z powyższego tego nie uczynił. XII. W tym stanie rzeczy – stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1c, art. 153 i art. 200 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.