V SA/Wa 208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżące Miasto [...] wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 213.481 zł. Uzasadniając wniosek podniesiono, iż w budżecie Gminy przyjętym uchwałą z dnia 21 grudnia 2016 r. zaplanowano rezerwę ogólną w wysokości 65.000,00 zł oraz rezerwę celową w wysokości 179.000,00 zł, które nie wystarczą na pokrycie kwoty określonej zaskarżoną decyzją. Podniosła, iż w 2013 roku otrzymała w planie dochodów subwencję oświatową w wysokości 8.858.180 zł, tj. niższą od planowanej na rok 2012 o kwotę 77.710 zł. Wskazała, iż kwota przyznanej subwencji była dalece niewystarczająca i nawet nie zabezpieczyła w całości planu plac wraz z pochodnymi pracowników szkól podstawowych i oddziałów gimnazjalnych, wynoszących łącznie 10.692.348 zł. Aby zabezpieczyć całość wydatków Działu 801 - Oświata i wychowanie, Gmina zmuszona była z dochodów własnych przeznaczyć dodatkowo niemalże 10 mln zł (suma wydatków w dziale wyniosła zgodnie z planem budżetu na 2013 rok kwotę 18.079.524 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W niniejszej sprawie Gmina została zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 213.481zł. Należało zatem stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Gminy z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, skoro przewyższa ona znacznie wysokość rezerwy ogólnej i celowej na rok 2017. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Gminy, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Gminy, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wnioskująca o wstrzymanie Gmina wykazała, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie Gminy ludności. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.