V SA/Wa 2080/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę. Przedmiotem skargi W. M. (dalej także: skarżąca, wnioskodawczyni lub rolnik) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR") z [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymujące w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: "Kierownik Biura ARiMR") z [...] kwietnia 2013r., nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW na rok 2012. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] maja 2012 r. skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR w G. o przyznanie płatności na rok 2012. Rolnik we wniosku zaznaczył, iż ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych oraz uzupełniającej płatności obszarowej a także o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Jednakże we wniosku nie wskazał żadnych danych dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych oraz powierzchni upraw. Skarżąca wraz z wnioskiem złożyła pismo w którym wyjaśniła, że wniosek złożyła niekompletny, gdyż liczy na pomoc pracowników Agencji w jego wypełnieniu oraz wskazuje, że pracownicy ODR udzielają pomocy w wypełnieniu wniosku tylko odpłatnie, na co ją nie stać. Pismem z 30 maja 2012 r. Kierownik Biura ARiMR poinformował skarżąca, że nie zadeklarowała ona żadnej powierzchni uprawnionej do wnioskowanych płatności oraz wyjaśnił, że uzupełnienie wniosku po dniu [...] maja 2012 r., lecz do dnia [...] czerwca 2012 r. będzie skutkować pomniejszeniem kwoty płatności. Pismem z 31 maja 2012 r. skarżąca wniosła o wskazanie przepisów regulujących kwestię dopłat do gruntów ugorowanych. W odpowiedzi na pismo skarżącej z 31 maja 2012r. Kierownik Biura ARiMR pismem z 4 czerwca 2012r. podał informację odnośnie warunków przyznania dopłat do gruntów rolnych ugorowanych. Pismem z 5 czerwca 2012 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, iż celem złożenia wniosku jest uzyskanie dopłaty do uprawy roślin oleistych (słonecznika) oraz do gruntów ugorowanych. Dodatkowo wskazała, że chciałaby zgłosić do ugorowania działkę Nr [...] w D., która jak to określiła skarżąca została jej niesłusznie wyłudzona na podstawie nadużyć komorniczo-sądowych, urzędniczych i BS w [...]. Ponadto wnioskodawczyni wniosła o przeprowadzenie kontroli w jej gospodarstwie, która miałaby zweryfikować kwalifikację upraw w kwestii zasadności ich zgłoszenia do dopłat. W odpowiedzi na powyższe pismo Kierownik Biura ARiMR pismem z 8 czerwca 2012 r. poinformował skarżąca, iż najpóźniej do dnia 11 czerwca 2012 r. należy uzupełnić formularz wniosku poprzez złożenie zmiany do wniosku. Ponadto wyjaśnił rolnikowi, że pracownicy Biura Powiatowego ARiMR nie posiadają uprawnień do oceny kwalifikowalności upraw, zaś weryfikacji w tym zakresie dokonują inspektorzy kontroli przeprowadzający kontrole na miejscu. W dniu 27 września 2012 r. w gospodarstwie skarżącej została podjęta próba przeprowadzenia czynności kontrolnych przez powiatowego lekarza weterynarii w ramach wzajemnej zgodności. Skarżąca została poinformowana, że odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które się ubiega, jednakże wnioskodawczyni odmówił przeprowadzenia kontroli. Kierownik Biura ARiMR pismem z 12 lutego 2013 r. zawiadomił wnioskodawczynię o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła wniosek (cel złożenia: zmiana danych), w którym to wskazała działki ewidencyjne i rolne z określeniem powierzchni upraw rolniczych. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Kierownik Biura ARiMR odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca nie uzupełniła wniosku o przyznanie płatności w wymaganym terminie. Natomiast dokument z 28 lutego 2013r. nie został złożony z zachowaniem terminu na złożenie zmiany do wniosku. Dlatego też dane w nim zawarte nie zostały uwzględnione. Dodatkowo wskazał, że skarżąca nie zezwoliła na przeprowadzenie działań kontrolnych w ramach wzajemnej zgodności. Kierownik Biura ARiMR powołując się na art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. z 2011, Nr 25, s. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011) wskazał, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu skutkuje odmową przyznania płatności na rok 2012. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżona decyzja z [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2013r. Organ II instancji zauważył, że skarżąca składając w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności nie określiła żadnych powierzchni gruntów rolnych. Dlatego też organ uznał, że nie został spełniony jedne z podstawowych warunków przyznania płatności, tj. posiadania minimalnej powierzchni gruntów rolnych - 1 ha. W ocenie organu wniesiona w dniu 28 lutego 2013 r. korekta wniosku nie mogła zostać uwzględniona, gdyż złożono ją po upływie ostatecznego terminu (31 maja 2012 r. – art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009) na złożenie zmiany do wniosku, a także ostatecznego terminu sankcjonującego, tj. 11 czerwca 2012 r. - art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Ponadto organ odwoławczy potrzymał argumentację organu I instancji odnośnie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności. Dlatego też prawidłowo odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. Pismem z 20 sierpnia 2013r. skarżąca złożyła skargę na decyzje Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Pismem procesowym z 3 lutego 2014r. skarżąca wyjaśniła, że ze względu na brak środków finansowych nie była w stanie uzyskać pomocy w prawidłowym wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności. Ponadto w piśmie przestawiła swoja trudną sytuacje finansową oraz zdrowotną oraz załączyła dokumenty to potwierdzające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje się zarówno w przepisach unijnych jak i też krajowych. W zakresie przepisów unijnych zastosowanie znajdzie rozporządzenie Rady rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. UE. L. z 2005, Nr 277, s.1 ze zm.) oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65 z dnia 02.12.2009 r., dalej rozporządzenie nr 1122/209). W tym miejscu nadmienić należy, iż rozporządzenie będące jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego jest aktem prawnym, który obowiązuje w całości i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW") wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na mocy delegacji zamieszczonej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 nałożył na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną na dzień 15 maja (z wyjątkiem wskazanych państw, co nie dotyczyło Polski), wykonanie tego obowiązku potwierdzają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich). Przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie do przedmiotowej sprawy na mocy cyt. wyżej § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Ust. 3 art. 18 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Natomiast wg art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 złożenie wniosku po terminie, poza przypadkami siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, skutkuje obniżeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Do wniosku w sprawie płatności mogą być zgłaszane poprawki do dnia 31 maja (art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009), zaś z przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2. Z kolei w art. 22 cyt. rozporządzenia nr 1122/2009 przyjęto, że w przypadku gdy ostateczny termin składania wniosków o przyznanie pomocy lub jakichkolwiek dokumentów uzupełniających, umów lub oświadczeń przewidzianych w niniejszym tytule, lub ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, sobotę lub niedzielę, termin ten przypadnie na pierwszy dzień roboczy następujący po ustalonym terminie. Przepis art. 11 ust. 2 oraz art. 22 i 23, a także art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009 stosuje się odpowiednio do pomocy ONW na mocy art. 8 oraz 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Tak więc termin określony w art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich jako mający charakter materialno prawny, nie podlega przywróceniu, a jedynie przedłużeniu w oparciu o treść art. 23 ust. 1 cyt. rozporządzenia nr 1122/2009 i to wyłącznie o 25 dni kalendarzowych. Skutkiem niezachowania tegoż terminu jest brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Z powyższych rozważań wynika, że wniosek o przyznanie płatności należy złożyć w nieprzywracalnym terminie od 15 marca do 15 maja. Natomiast treść wniosku w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulowało rozporządzenie ONW. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia ONW wniosek m.in. powinien zawierać oświadczenia: o powierzchni działek ewidencyjnych i o sposobie wykorzystania działek rolnych, a także oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością ONW. W świetle art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć korektę wniosku, która obejmuje również dodanie działek nowych, zmianę danych już zadeklarowanych, w tym m.in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grupy upraw, zmianę użytkowania działki rolnej. Zatem wobec treści przywołanych przepisów korekta wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 była możliwa wyłącznie do dnia 31 maja 2012 r., natomiast złożenie poprawki do wniosku po tym terminie a przed 9 czerwca danego roku kalendarzowego była możliwa, z tym że powodowało to zmniejszenie o 1% kwoty płatności za każdy dzień spóźnienia, a kwota ta byłaby wypłacona dopiero w przypadku złożenia kompletnego wniosku w terminie. Termin określony do złożenia korekty wniosku podlega zatem jedynie przedłużeniu w oparciu o art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. art. 8 rozporządzenia nr 65/2011 o 25 dni kalendarzowych. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy zauważyć należy, że z przedstawionych do kontroli Sądu akt administracyjnych wynika, iż skarżąca [...] złożyła wniosek o przyznanie pomocy ONW na rok 2012 w dniu 15 maja 2012 r., jednakże nie wypełniła go w części obejmującej oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i sposobie ich wykorzystania. Okoliczność powyższa - w obliczu wyjaśnień skarżącej i ustaleń faktycznych organu - pozostaje poza sporem. Następnie w dniu 28 lutego 2013 r. skarżąca przedłożyła formularz "zmian do wniosku", uzupełniając jego braki formalne. Również ta okoliczność nie jest podważana przez strony postępowania. W obliczu wcześniejszych rozważań wyjaśnić należy, że wniosek skarżącej złożony w dniu 15 maja 2012 r. (a więc w terminie przewidzianym prawem) nie mógł być rozpoznany przez organ zgodnie z oczekiwaniami skarżącej z powodu braków formalnych (niewskazanie powierzchni posiadanych działek i sposobu ich wykorzystania). Usunięcie tychże braków dla swej skuteczności wymagało zachowania przynajmniej jednego ze wskazanych terminów: korekta wniosku dokonana przed dniem 31 maja 2012 r. nie powodowałaby żadnych ujemnych skutków dla skarżącej, zaś złożenie poprawek po tym dniu, a do dnia 11 czerwca 2012 roku (bowiem 25-ty dzień przedłużonego terminu przypadł w sobotę 9 czerwca 2012 r.) było również możliwe, jednak skutkowałoby zmniejszeniem o 1% kwoty płatności za każdy dzień opóźnienia. Nie ulega jednak wątpliwości Sądu, iż skarżąca owe braki wniosku o pomoc ONW usunęła z uchybieniem obu wskazanych terminów, bowiem dopiero w dniu 28 lutego 2013 r. A więc korekta ta (określona przez skarżącą jako zmiana do wniosku) nie mogła odnieść spodziewanego przez wnioskodawczynię skutku, bowiem uchybienie terminowi o charakterze materialnoprawnym, uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie wniosku i musiało skutkować odmową przyznania pomocy ONW na rok 2012. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej na etapie postępowania administracyjnego i dotyczącej braku wystarczającej wiedzy potrzebnej do sporządzenia wniosku należy wyjaśnić, że wobec takiej konstrukcji przepisów stanowiących podstawę kontrolowanej decyzji bez znaczenia były przyczyny opóźnienia w złożeniu poprawnego formalnie wniosku, które przywoływała skarżąca, gdyż - jak już wcześniej wskazano – termin do złożenia wniosku i jego korekty nie może ulec przywróceniu, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Odnosząc się natomiast do drugiego wskazywanego przez organ powodu odmowy przyznania wnioskowanych płatności, tj. uniemożliwienia przeprowadzenia przez skarżącą kontroli w jej gospodarstwie, to należy wskazać, że w świetle powyższego argument ten jest przedwczesny. Sąd mógłby się do powyższego odnieść w wypadku złożenia poprawnego w sensie formalnym wniosku. Natomiast uchybienie terminowi o charakterze materialnoprawnym, o czym szeroko powyżej, uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie wniosku. Podniesiony przez organ argument niewątpliwie ma charakter merytoryczny, gdyż odnosi się do czynności kontrolnych mających wpływ na przyznanie wnioskowanej pomocy. Dlatego też argument ten nie mógł na tym etapie postępowania doprowadzić do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy ONW. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.