V SA/Wa 2082/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat M. (dalej jako: "skarżący" lub "powiat"), zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wskazał, że zwrot części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 r. określonej zaskarżoną decyzją w kwocie 931.845 zł spowoduje konieczność dodatkowego zwiększenia wydatków budżetu powiatu w 2017 r. z tytułu zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r., które to stanowią wydatki bieżące. Nadwyżka bieżąca, czyli różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi ulegnie zmniejszeniu do kwoty 439.103 zł (1 370 948zł - 931 845zł). Jak wyjaśniono kwota 439.103 zł nadwyżki bieżącej (brak dochodów ze sprzedaży majątku powiatu) odniesiona do planowanych na 2017 r. dochodów ogółem budżetu powiatu w wysokości 46.546.920 zł daje "wskaźnik jednoroczny" określony w art. 243 ust 1 ustawy o finansach publicznych w wysokości 0,94%. Aktualnie wskaźnik ten wynosi 2,95%. Tak radykalny spadek "wskaźnika jednorocznego" dla roku 2017 wpłynie z kolei na obniżenie "dopuszczalnych wskaźników spłaty zobowiązań" w latach 2018-2020 i spowoduje nie zachowanie "dopuszczalnego wskaźnika spłaty już zaciągniętych zobowiązań" powiatu z tytułu spłaty rat kredytów wraz z odsetkami w latach 2018-2020. To z kolei doprowadzi do niemożności uchwalenia budżetu (art. 243 ust 1 ustawy o finansach publicznych) i zagrożenia realizacji zadań publicznych oraz do konieczności opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 240a ustawy o finansach publicznych i pełnymi tego konsekwencjami dla realizacji zadań powiatu. Autor wniosku podkreślił, że środki z części oświatowej subwencji ogólnej zostały wydatkowane w 2015 r. na sfinansowanie zadań publicznych realizowanych przez powiat, w tym zadań zleconych, na które dotacje celowe z budżetu państwa są niewystarczające i które to zadania muszą być dofinansowywane ze środków własnych powiatu. Do wniosku załączono dokumentację obrazującą sytuację finansową skarżącego, w tym m.in.: uchwałę nr [...] Rady Powiatu w M. z [...] września 2017 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w M. z [...] grudnia 2016 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej powiatu [...] na lata 2017-2018, symulację wskaźników spłaty zobowiązań powiatu po zwiększeniu planu wydatków budżetu powiatu o zwrot części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r. w kwocie 931.845 zł. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Rozwoju i Finansów odmówił Skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze czy wskazany we wniosku akt administracji – decyzja, jest aktem podlegającym wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić czy strona skarżąca w sposób przekonujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie czy owe przesłanki istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu wniosek Powiatu jest zasadny. Treść nadesłanej dokumentacji finansowej Powiatu w powiązaniu z wyjaśnieniami pełnomocnika skarżącego pozwalały na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreśla, iż co do zasady świadczenie pieniężne jest z natury rzeczy świadczeniem odwracalnym, jednakże rozważając skutki zapłaty wskazanej należności, tj. 931.845,00 zł należało mieć na uwadze, że jest to kwota znaczna i trudna do zebrania, zwłaszcza dla jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, poniesienie przez Powiat wydatku w wysokości objętej zaskarżoną decyzją, może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, co może negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Wykazane w Wieloletniej Prognozie Finansowej kwoty dochodów stanowią wielkości prognozowane, czyli ich realizacja w przyszłości nie jest zagwarantowana i podlegają one ciągłym zmianom. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Powiacie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Powiatu, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Powiatu, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.