V SA/Wa 2085/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz T. H. kwotę ...zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. H. złożyła w dniu ... maja 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170 poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). We wniosku zadeklarowała działki role o powierzchni; - ... ha z tytułu jednolitej płatności obszarowej; - ... ha z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej; - ... ha z tytułu specjalnej płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych motylkowatych drobnonasiennych. Decyzją z ... listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał T. H. wnioskowane płatności. Następnie decyzją z ... listopada 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji Kierownika z ... listopada 2010 r. o przyznaniu płatności na rok 2010. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o płatność Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z ... stycznia 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z powodu ustalenia, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła ... %. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu powierzchni oparł się na systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady ((WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). Jednocześnie organ stwierdził, że przy ustalaniu powierzchni, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) NR 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) uwzględnił również wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu. W następstwie rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy wniesionego od powyższej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: Dyrektor lub organ odwoławczy) decyzją z ... lipca 2013 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Kierownika z ... stycznia 2013 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny obszar kwalifikowalny, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Obowiązkiem organu ARiMR jest zatem sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Dyrektor wskazał, że art. 28 ust. 1 lit c) rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że należy przeprowadzać kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach bezpośrednich nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na aktualnym obrazie ortofotomapy. Powierzchnie PEG stanowią różnice pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Organ II instancji opierając się na danych wynikających z systemu informacji geograficznej, jak również materiału dowodowego powstałego w wyniku weryfikacji powierzchni gruntów w terenie w gospodarstwie z dnia ... marca 2012 r. dokonał ustaleń powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ten sposób, że przeprowadził wizualizację obrazu ortofotomapy, dokonał pomiarów, zweryfikował dane zawarte we wniosku. Weryfikacji dokonano z uwzględnieniem materiału z systemu informacji geograficznej zgromadzonego w roku 2005, 2009 oraz w 2012 (zdjęcia powierzchni działek). Dyrektor potwierdził że powierzchnia kwalifikowana do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w gospodarstwie wnioskodawcy na deklarowanych w 2010 r. działkach wynosi ... ha, wobec deklarowanej ... ha z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na działkach o nr ewidencyjnym ... oraz ... położonych w województwie [...], powiecie [...] gminie K. oraz o nr ewidencyjnym ... położonej w województwie [...], powiat g., gmina G. stwierdzono części powierzchni zadrzewione i zakrzaczone nie kwalifikujące się do objęcia płatnościami. Powyższego dokonano wyznaczając powierzchnię PEG na w/w działkach na podstawie ortofotomapy wykonanej w dniu ...04.2004 r., ...09.2009 r. oraz ...05.2012 r. a także w oparciu o materiał dowodowy wykonany podczas weryfikacji w terenie z dnia ....03.2012r. Zdaniem organu porównanie obrazów ortofotomapy prowadzi do jednoznacznego wniosku że obszary niekwalifikujące się na poszczególnych działkach występowały od 2004 r. do co najmniej roku 2012. Dyrektor nie dał wiary wyjaśnieniom wnioskodawcy, że wszystkie działki na powierzchni deklarowanej były użytkowane rolniczo zgodnie z normami w 2010 r. skoro od 2004r na działkach występowały obszary zadrzewione i zakrzaczone na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Organ II instancji nie uwzględnił wniosku strony o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzonych upraw w gospodarstwie wnioskodawczym albowiem okoliczność użytkowania części gruntów nie była sporna. Organy ARiMR nie kwestionowały bowiem że wnioskodawczyni w 2010 r na spornych gruntach prowadziła gospodarstwo szkółkarskie, zakwestionowały natomiast powierzchnię gruntów jaką wskazała wnioskodawczyni. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonego materiału dowodowego załączonego do odwołania wynika, że w roku 2010 wnioskodawczyni prowadziła gospodarstwo szkółkarskie nie wynika natomiast na jakiej powierzchni oraz na jakich działkach. Dyrektor wyjaśnił, że wykluczenia części działek niekwalifikujących się do objęcia płatnościami spowodowały, że powierzchnia uprawniona do płatności na deklarowanych działkach wyniosła ogółem ... ha a tym samym różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła ... %. Płatność została odmówiona ponieważ zgodnie z art. 58 akapit 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku gdy różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Płatność uzupełniająca oraz specjalna płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych motylkowatych drobnonasiennych została odmówiona w oparciu o art. 7 ust 2 oraz art. 7 ust 2b pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, które stanowią, że powyższe płatności przysługują do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, że kontrola przeprowadzona została ... marca 2012 r., tj. po pięciu miesiącach od zaprzestania przez skarżącą prowadzenia gospodarstwa a skarżąca nie miała wpływu na to co robił nowy właściciel. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obszary nie kwalifikujące się do płatności występowały od 2004 r. do co najmniej 2012 r. Powołała się w tym zakresie na pierwszą kontrolę przeprowadzoną w gospodarstwie w 2004 r. dotyczącą wszystkich działek (ich opisów oraz powierzchni), nie kwestionowanych wcześniej przez ARiMR. Skarżąca zarzuciła także, że decyzja wydana została bez uwzględnienia wyjaśnień skarżącej, dowodów oraz bez przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie złożył załącznik do protokołu rozprawy w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1. art. 7 k.p.a. ponieważ organ nie doprowadził do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i orzekł według stanu faktycznego, który nie istniał w dacie wydania decyzji administracyjnej. Organ orzekał w sprawie wniosku z 2010 r. pomijając fakt, że w dacie wydania decyzji w 2013 r. producent nie był już posiadaczem areału uprawniającego go do otrzymania płatności, 2. art. 8 k.p.a. ponieważ organ unieważniając wcześniejszą decyzję po 2 dwóch latach od jej wydania, przerzucił ciężar skutków unieważnienia decyzji na stronę pomijając przy tym, że unieważniona decyzja poprzedzona została kontrolą administracyjną przeprowadzoną przez organ I instancji, 3. art. 105 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postepowania w pierwszej instancji pomimo bezprzedmiotowości tego postępowania będącej wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienia, w ocenie pełnomocnika skarżącej, doprowadziły do naruszenia art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. . Oceniając skargę w powyższym kontekście Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego regulowane jest przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich. Pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika w drodze decyzji administracyjnej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach bezpośredenich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednocześnie w art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art.6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że płatność można przyznać rolnikowi, który spełnia ww. warunki, do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) w rozumieniu art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 tj. do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Zatem prawidłowe ustalenie powierzchni obszaru utrzymanego w dobrej kulturze rolnej stanowi o możliwości prawidłowego orzekania w sprawie. Z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z ... stycznia 2013 r. nr ... o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika m. in., że ustalenia organu w zakresie wielkości powierzchni działek uprawnionych do wnioskowanych przez skarżącą płatności oparte zostały na wynikach przeprowadzonej kontroli na miejscu. O przeprowadzonej kontroli na miejscu świadczą załączone do akt administracyjnych liczne zdjęcia fotograficzne, z opisu których wynika, że zostały wykonane na spornych działkach: nr ... i nr ... - w dniu [...] marca 2012 r. oraz nr ... – w dniu ... marca 2012 r. Natomiast w aktach administracyjnych brak jest, wymaganego zarówno przepisami prawa krajowego jak i wspólnotowego, raportu z czynności kontrolnych, potwierdzającego stwierdzone niezgodności. Zgodnie z art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich - z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 rozporządzenia nr 1122/2009, który w ust. 1 stanowi, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, a także określa jakie kwestie należy w szczególności zawrzeć w takim sprawozdaniu. Poza tym należy zauważyć, że stosownie do treści art. 32 ust. 2 (zdanie drugie) rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli. Z powyższą sytuacją związane jest uprawnienie rolnika, który nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, polegające na możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Dyrektor Oddziału rozpatrując odwołanie od decyzji Kierownika o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, związany był obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w jej całokształcie i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postepowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma niemniejsze obowiązki. W ramach powyższego organ odwoławczy powinien ocenić całe postepowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich organ, przed którym toczy się postepowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postepowanie powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a. oraz ustawy o płatnościach bezpośrednich, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że Dyrektor Oddziału nie dokonał w ogóle oceny przeprowadzonych czynności dowodowych w kontekście omówionych powyżej wymogów prawnych, odnoszących się do przeprowadzania kontroli na miejscu, uznając jednocześnie za prawidłowe wskazane czynności dowodowe zaś zgromadzony na ich podstawie materiał dowodowy (,,materiał dowodowy powstały w wyniku weryfikacji powierzchni gruntów w terenie gospodarstwa z dnia [...] marca 2012 r.’’) za wiarygodny i wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie do przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego mając na uwadze ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W ramach powyższego powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości legalność przeprowadzonych czynności dowodowych (kontroli na miejscu) poprzez ustalenie czy zachowane zostały wymogi prawne dla przeprowadzenia tych czynności wraz z umożliwieniem skarżącej realizacji jej uprawnień, przy czym wadliwie przeprowadzone czynności dowodowe nie powinny przemawiać na niekorzyść rolnika. Poza tym organ winien mieć na względzie, że zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 kontrole administracyjne uzupełniają system kontroli na miejscu co oznacza, że w sytuacji kwestionowania przez rolnika wyników kontroli administracyjnej podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności powinien mieć wynik prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.