V SA/Wa 2086/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. P. w J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłat miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z 16 sierpnia 2012 r. wniesionej przez Specjalistyczny Psychiatryczny Zespół Opieki Zdrowotnej im. prof. A. K. w J. (dalej: skarżący), jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] lipca 2012r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] kwietnia 2012r. oraz [...] maja 2012r. odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od lutego do marca 2012r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z: [...] kwietnia 2012 r. oraz [...] maja 2012r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące luty i marzec 2012r. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zaskarżonym decyzjom zarzucono błędną interpretację art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji poprzez przyjęcie przez Prezesa Zarządu PFRON, iż "co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnionych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne". W odwołaniu wskazano również na wykładnię systemową i celowościową art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, która przemawia za tym, aby nie wyłączać prawa dofinansowania do części wynagrodzeń sfinansowanych ze środków uzyskanych przez pracodawcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub ze środków przekazanych przez NFZ w ramach. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z [...] czerwca 2012r. poinformował skarżącego o połączeniu odwołań do wspólnego rozpatrzenia, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy dwie decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od lutego do marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a. ze sprzedaży papierów wartościowych, b. z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c. ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d. z otrzymanych pożyczek i kredytów, e. z innych operacji finansowych; 5. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzających ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON. Decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) a nadto art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł w skardze, iż w sprawie przeważył interes fiskalny państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy. Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są przez skarżącego na zasadach rynkowych analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych innych środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, powoływanej dalej: p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych co wynika z treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Natomiast środkami publicznymi są m. in. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych). Skarżący jako jednostka sektora finansów publicznych finansuje swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. W tej sytuacji bez istotnego wpływu dla rozpatrywanej sprawy pozostają argumenty skargi wskazujące na różnorodność źródeł - uzyskiwanych przez skarżącego - środków finansowych oraz na zasadność wyodrębnienia uzyskiwanych środków publicznych przeznaczanych na finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z 30 grudnia 2011r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246 - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zasadnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.