V SA/Wa 2088/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. S. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. S. (dalej jako skarżący) jest postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2012 r., stwierdzające niedopuszczalność do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Na podstawie komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. (M.P. 2011, nr 98, poz. 999) o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant" został ogłoszony konkurs o finansowanie projektów badawczych w ramach tego programu. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] złożył do konkursu wniosek o finansowanie projektu badawczego pt. "Stopnie naukowe. Zagadnienia administracyjno-prawne", który został zarejestrowany pod nr [...] i oceniony w postępowaniu konkursowym według kryteriów określonych w ust. 11 pkt. 1-6 ogłoszenia o konkursie przez Zespół Specjalistyczny do spraw projektów zgłoszonych w ramach programu pn. "Diamentowy Grant", powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zespół specjalistyczny dokonał oceny zgłoszonych wniosków i ustalił listę rankingową, która została zatwierdzona przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgłoszony przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] wniosek nie uzyskał rekomendacji Zespołu. Na podstawie opinii Zespołu Minister Nauki i Szkolnictwa wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą Wnioskodawcy – Wydziałowi Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] przyznania środków na realizację ww. projektu badawczego. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 7 maja 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Zespół przyznał projektowi ocenę 62 pkt i sklasyfikował wniosek na 160 pozycji rankingowej. Rekomendację Zespołu uzyskały zaś wnioski do pozycji 100 listy rankingowej. W decyzji zawarto pouczenie, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki [Dz. U. Nr 96, poz. 615, z późn zm. (dalej jako u.z.f.n)] strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Wykonawca projektu – P. S. w dniu 22 maja 2012 r., za pośrednictwem e-PUAP złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o przesłanie zwrotnej korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Departament Instrumentów Polityki Naukowej pismem z dnia 28 maja 2012 r. udzielił odpowiedzi (przesłanej za pośrednictwem e-PUAP), że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być poddany procedurze w postępowaniu odwoławczym z przyczyn formalnych, ponieważ P. S., jako wykonawca projektu, nie jest stroną w tym postępowaniu. W odpowiedzi, pismem z dnia 8 czerwca 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność do wniesienia przez P. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowienie potwierdzone elektronicznym podpisem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zostało przesłane do skarżącego za pośrednictwem e-PUAP w dniu [...] lipca 2012 r. oraz listem poleconym w dniu [...] lipca 2012 r., które adresat odebrał w dniu [...] lipca 2012 r. Organ powołując się na treść art. 14 ust. 1 u.z.f.n, oraz art. 28 k.p.a. stwierdził, iż w niniejszej sprawie stroną jest podmiot uprawniony do wystąpienia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie środków finansowych, czyli Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Zdaniem organu skarżący, jako wykonawca projektu, niewątpliwie ma interes faktyczny związany z ww. postępowaniem administracyjnym, jednak nie może być jego stroną. Pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu – 16 sierpnia 2012 r.) P. S. za pośrednictwem organu złożył skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi zarzucił on organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w związku z przepisami prawa materialnego tj. art. 10 pkt 9 i art. 11 u.z.f.n. Skarżący wskazał, iż jako student aplikujący do programu "Diamentowy Grant" posiada interes prawny, który jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. P. S. zarzucił organowi ponadto naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego nie zastosowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący zauważył że w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi jakakolwiek wątpliwość co do interesu prawnego, to odwołanie, nie może być uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a., a organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać m.in. przez zbadanie merytorycznej zasadności odwołania i orzec w sprawie zgodnie z regulacją zawartą w art. 138 k.p.a. Dodał, iż art. 134 k.p.a. może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jedynie, gdy odwołujący się nie ma zdolności do czynności prawnych albo jego brak legitymacji odwoławczej jest oczywisty. Skarżący wskazał również na wadliwą sentencję zaskarżonego postanowienia niezgodną, jego zdaniem, z treścią art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu wskazując, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez skarżącego nie mógł zostać rozpatrzony przez uprawniony do tego organ, czyli Zespół Odwoławczy, ze względu na to, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. Zdaniem organu interes prawny przesądzający o statusie strony w postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonego postanowienia miał Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] i to on uprawniony był do złożenia ww. wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu za słuszny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 134 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia organ wskazał art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie. Strona niezadowolona z takiej decyzji może natomiast zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W oparciu o ww. przepisy organ stwierdził niedopuszczalność do wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . Należy zaznaczyć, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z trzech faz: 1) fazy wstępnej obejmującej badanie odwołania pod względem formalnym, 2) fazy postępowania wyjaśniającego w której odwołanie rozpatrywane jest pod względem merytorycznym 3) fazy wydania rozstrzygnięcia końcowego w sprawie. (por. A. Wróbel – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2013) W fazie wstępnej organ obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze: 1) przedmiotowym (brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji), lub 2) podmiotowym (wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych). Brak legitymacji procesowej po stronie podmiotu ma miejsce w sytuacji, gdy odwołanie wnosi osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 598-599). Zdaniem organu środek zaskarżenia w niniejszej sprawie wniósł właśnie podmiot, który pozbawiony był legitymacji procesowej. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. organ, powołując się na treść art. 28 k.p.a., stwierdził, iż stroną niniejszego postępowania jest podmiot uprawniony do wystąpienia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie środków finansowych tj. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], zaś skarżący ma jedynie interes faktyczny związany z tym postępowaniem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu podjęte w oparciu o regulację z art. 134 k.p.a. uznać należy za błędne. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można bowiem mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (np. wniesienie odwołania przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu w I instancji, wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony). (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Tom II, Lex 2010). Zdaniem Sądu w wypadku, gdy po stronie skarżącego nie zachodzi sytuacja oczywistego braku legitymacji procesowej, rozstrzygnięcie organu w kwestii braku interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winno nastąpić w formie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt OPS 16/98 (opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. uchwały NSA zauważył m.in., iż wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. w szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych określonych przepisami art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. W konsekwencji podważenie decyzji organu w tym zakresie możliwe będzie wyłącznie poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie orzeczenie przez organ w kwestii legitymacji procesowej skarżącego powinno przyjąć formę decyzji i w konsekwencji poddane być w pierwszej kolejności kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową. Dodać też należy, iż słuszny jest zarzut skarżącego dot. wadliwego sformułowania sentencji zaskarżonego postanowienia. Art. 134 k.p.a. nie przewiduje bowiem sytuacji w której organ rozstrzyga kwestię "dopuszczalności do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Podsumowując Sąd stwierdza, że wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego przesądziły o treści niniejszego rozstrzygnięcia. Odniesienie się natomiast przez Sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego należałoby uznać za przedwczesne. Zdaniem Sądu subiektywna ocena skarżącego w zakresie jego legitymacji procesowej w postępowaniu dot. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinna zostać zweryfikowana przez organ na podstawie zasad przewidzianych dla tego postępowania. Jeżeli Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uzna, że skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, to powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjęcie bowiem decyzyjnej formy orzekania o braku legitymacji strony w tej kwestii umożliwi skarżącemu skorzystanie z kontroli instancyjnej (w tym wypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i pozainstancyjnej, przed kontrolą sądową. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.