V SA/Wa 2088/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2015 r. Przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 13 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek D. P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.1 Międzyplon ozimy działki rolne o łącznej powierzchni 28,86 ha. W dniu od 27 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarach identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz dobrostanu zwierząt, której ustalenia zostały zawarte w raporcie Nr [...]. W wyniku przedmiotowej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości dotyczące nieterminowego dokonywania wpisów w księdze rejestracji bydła, nieterminowego dokonywania zgłoszeń urodzeń i przemieszczeń zwierząt oraz brak dostępu zwierząt do odpowiedniej ilości wody. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję Nr [...] o przyznaniu D. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, które to zostało dokonane na skutek stwierdzonych w gospodarstwie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności. Następnie w dniu 29 grudnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o przyznaniu D. P. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. D. P. odwołał się od powyższej decyzji. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Organ odwoławczy podniósł, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. było wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Wskazano, że przedmiotową decyzje wydano z rażącym naruszeniem § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (UE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.1.2011, str. 8, z późn. zm.) oraz w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), zwaną dalej ustawą PROW i art. 7 Kpa. Organ podniósł, że wnioskodawcy przyznano płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] i [...]. Następnie wyjaśnił, że ze względu na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Prezes ARiMR rozstrzygając odwołanie od przedmiotowej decyzji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie bada, czy weryfikowana decyzja administracyjna jest obarczona jakąkolwiek wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. Z tego względu odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes ARiMR stwierdził, że jego w ocenie nie zachodzą przesłanki do ich uwzględnienia, natomiast rozstrzygnięcie podjęte w skarżonej decyzji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Odnosząc się co do zarzutu, iż do tej pory nie udało się ustalić stanu faktycznego na działkach skarżącego organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana w niniejszym postępowaniu opiera się na stanie faktycznym określonym w wydanej w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzji Nr [...]. Zdaniem ww. organu zarzuty skarżącego dotyczące nierzetelnie przeprowadzonej kontroli weterynarii z powodu niepoinformowania go o zapisach i możliwości odwołania, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślił, że z dołączonego z akt sprawy raportu z kontroli Nr [...] przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2013 r., wynika został on przekazany skarżącego w dniu sporządzenia i zawierał pouczenia o sposobie wniesienie zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych. uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącego ww. decyzja jest wadliwa, dlatego powinna być uchylona. Skarżący podniósł, że na podstawie nierzetelnie wykonanych czynności kontrolnych w roku 2013 oraz niedokładnie opracowanych raportów z kontroli i nie poinformowania go o jego zapisach i możliwości odwołania do Inspektora Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...], BP ARiMR w [...] dokonało za dużych potrąceń dopłat ONW i płatności bezpośrednich niewspółmiernych do winy. Jego zdaniem nie ustalono rzetelnie stanu faktycznego na działkach (dotyczy powierzchni), gdyż nie wzięto pod uwagę stanu rzeczywistego, a tylko ortofotomapy, które wykonane były wcześniej (nie były aktualne) oraz cieni koron drzew rosnących na obrzeżach pól, które nie mają wpływu na wielkość użytkowanej działki rolnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (patrz: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, niepubl.). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji, to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych, jak i przepisów prawa procesowego. W sprawie niniejszej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. decyzją z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2014 r. przyznającej Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2014 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego tj. § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 oraz procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, bo w bowiem przyznając D. P. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie uwzględnił dla działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] i [...] powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie treści art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011. Co oznacza, że płatność do gruntów położonych na ww. działkach ewidencyjnych została przyznana wbrew dyspozycji wynikającej z § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem organu powyższe musi spowodować konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu na podstawie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Jednocześnie z treści decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2014 r. przyznającej Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. wynika, że płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej. Jak wynika z treści decyzji powierzchnia ta była weryfikowana przez organ. Sąd – dokonując oceny zaskarżonych decyzji - uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., bowiem zarówno treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, jak też rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji. Zdaniem Sądu z treści decyzji objętej postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności wynika bowiem niezbicie, że organ przyznał Skarżącemu płatności na 2013 rok z uwagi na to, że w postępowaniu ustalił, iż w stosunku do wnioskowanych działek rolnych nie stwierdzono nieprawidłowości i błędów. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Konkludując należy więc wskazać, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu Skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.