V SA/Wa 2088/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. A.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (dalej: Dyrektor "WUP" lub "organ I instancji") zawarł w dniu [...] maja 2013 r. z A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie głównymi celami projektu było objęcie wsparciem 84 przedsiębiorstw i przeszkolenie 110 osób. Realizacja projektu miała wpłynąć na zniwelowanie niedoboru wykwalifikowanych specjalistów w województwie [...], a jego wartością dodaną miał być wzrost świadomości w zakresie zasady równości szans płci, świadczenie usług wysokiej jakości. Odzwierciedleniem celów projektu były m.in. wskaźniki liczby przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych oraz liczby pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym. Zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 4 umowy przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu spółka zobowiązała się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"). Po weryfikacji wniosku o płatność za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2015 r. Dyrektor WUP uznał wszystkie wykazane w nim wydatki za niekwalifikowalne. Dodatkowo stwierdził, że konieczne jest zastosowanie reguły proporcjonalności z uwagi na nieosiągnięcie w pełni celów i założeń projektów. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wezwano spółkę do zwrotu kwoty 161.068,11 zł. Wobec braku zwrotu Dyrektor WUP wszczął w stosunku do skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia środków dofinansowania przypadających do zwrotu. W toku postępowania spółka wnioskowała o odstąpienie od rozliczania projektu zgodnie z regułą proporcjonalności oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, wskazując, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że do nieosiągnięcia celów projektu doszło z przyczyn zależnych od niej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Dyrektor WUP określił spółce przypadające do zwrotu środki dofinansowania w łącznej kwocie 161.068.11 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż powodem zobowiązania do zwrotu środków jest kwestia nieprawidłowego ich wydatkowania oraz jedynie częściowa realizacja projektu. Organ I instancji zakwestionował wydatek w kwocie 5.000 zł dotyczący zapłaty za końcowe rozliczenie przedmiotowego projektu. Niekwalifikowalność tego wydatku wynikała z faktu, że nie został zaplanowany w budżecie projektu, a ponadto był nieracjonalny i nieefektywny, gdyż dodatkowe, niezaplanowane wynagrodzenie zostało wypłacone z oszczędności wygospodarowanych z innych pozycji budżetowych w sytuacji dwukrotnego wydłużenia okresu realizacji projektu. Z kolei zastosowanie reguły proporcjonalności wynikało z nieosiągnięcia dwóch wskaźników, tj. założonej liczby przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych oraz założonej liczby pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Minister Rozwoju, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], uchylił ww. decyzje Dyrektora WUP i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra wynikało, że głównym powodem uchylenia decyzji było jej niedostateczne uzasadnienie, szczególnie w zakresie wyjaśnienia, dlaczego przy stosowaniu reguły proporcjonalności do rozliczenia poniesionych wydatków pominięto część wskaźników realizacji projektu. Odniesiono się bowiem jedynie do wskaźnika liczby przedsiębiorstw oraz liczby osób biorących udział w projekcie, natomiast w treści wniosku o dofinansowanie zostało wskazanych pięć innych wskaźników mających wpływ na ocenę stopnia jego realizacji i każdy z nich miał swój częściowy udział przy osiąganiu założeń projektu. Nie zostało także wyjaśnione, dlaczego zastosowano obniżenie o 50% wysokości współczynnika naliczenia kwoty do zwrotu. Powyższą decyzję Ministra Rozwoju spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa1699/17. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji nie wykazał w zaskarżonym akcie ani okoliczności, które świadczyłyby o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ani okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Minister Rozwoju zaniechał również wskazania, jakie braki zawiera zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w jakim zakresie w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dlaczego za niewystarczające uznał przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłączną przyczyną uchylenia były braki w uzasadnieniu decyzji w zakresie dokonanej przez Dyrektora WUP oceny materiału dowodowego sprawy i subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawnej przepisu prawa materialnego, nie zaś braki w zgromadzonym materiale dowodowym wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nadto organ odwoławczy zawarł w swojej decyzji wskazówki odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, do czego nie był uprawniony uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyrok WSA stał się prawomocny w dniu 23 maja 2017 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania spółki Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") wydał w dniu [...] września 2017 r. decyzję nr [...] mocą której uchylił decyzję Dyrektora WUP z dnia [...] stycznia 2016 r. w części dotyczącej kwoty 5.000 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podał, że przystępując do umowy o dofinansowanie ww. projektu spółka zobowiązała się do jego realizacji zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, w którym określono zakres działań merytorycznych, które doprowadzić miały do osiągnięcia założonych celów projektu. Celem głównym projektu było wzmocnienie kapitału ludzkiego w [...] przedsiębiorstwach poprzez zdobycie atrakcyjnych kwalifikacji zawodowych w zakresie ICT przez 110 pracowników 84 przedsiębiorstw województwa [...] do końca realizacji projektu. Cel ten mierzony był poprzez cztery wskaźniki: • liczbę pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie - stopień realizacji wyniósł 80,91%, tj. 89/110, • liczbę pracowników o niskich kwalifikacjach, którzy zakończyli udział w projektach - stopień realizacji wyniósł 65,45%, tj. 36/55, • liczbę przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych - stopień realizacji wyniósł 79,76%, tj. 67/84, • liczbę przedsiębiorstw, których pracownicy zakończyli udział w szkoleniach w ramach projektu - stopień realizacji wyniósł 79,76%, tj. 67/84. Realizację celu głównego zapewnić miały następujące cele szczegółowe: 1. wzrost kwalifikacji zawodowych 40 pracowników potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...]: [...] (14 osób) /2012 (26 osób) [...] mierzony za pomocą wskaźnika pomiaru liczby pracowników, którzy uzyskali certyfikaty - stopień realizacji wyniósł 25%, tj. 10/40; 2. wzrost kwalifikacji zawodowych 40 pracowników potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...] mierzony za pomocą wskaźnika pomiaru liczby pracowników, którzy uzyskali certyfikaty - stopień realizacji wyniósł 17,5%, tj. 7/40; 3. wzrost kwalifikacji zawodowych 30 pracowników potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...] mierzony za pomocą wskaźnika pomiaru liczbą pracowników, którzy uzyskali certyfikaty - stopień realizacji wyniósł 20%, tj. 6/30; 4. zwiększenie o 110 osób liczby specjalistów IT w 84 [...] przedsiębiorstwach mierzony za pomocą wskaźnika pomiaru liczby przedsiębiorstw, których pracownicy zakończyli udział w szkoleniach w ramach projektu - stopień realizacji wyniósł 79,76%, tj. 67/84. Powyższe cele miały być osiągnięte za pomocą następujących zadań: 1. Rekrutacja uczestników projektu - założony budżet 32.400 zł 2. Realizacja szkoleń i egzaminów - założony budżet 687.825 zł 3. Zarządzanie projektem - założony budżet 126.660 zł Koszty pośrednie miały wynieść 44.400 zł. W ramach zadania 2. Realizacja szkoleń i egzaminów strona założyła realizację trzech ścieżek szkoleniowych: • Ścieżka A - Certyfikowany Specjalista Technologii [...] • Ścieżka B - Certyfikowany Specjalista technologii [...] • Ścieżka C - Certyfikowany Specjalista Technologii [...] Zdaniem Ministra skarżąca bezspornie nie osiągnęła na zadeklarowanym poziomie żadnego ze zdefiniowanych wskaźników monitorowania projektu, bowiem wszystkie zostały zrealizowane poniżej założonej wartości docelowej. Oznacza to równocześnie niezrealizowanie założonej koncepcji merytorycznej w zakresie wynikającym z zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie. Taka sytuacja uzasadnia zastosowanie reguły proporcjonalności opisanej w rozdziale 3.1.5. Wytycznych, której istotą jest proporcjonalne rozliczenie projektu, tj. kwalifikowanie wydatków w projekcie adekwatnie do stopnia osiągniętych w nim celów. Konieczne jest więc przeanalizowanie przesłanek pod kątem proporcjonalnego pomniejszenia przyznanego dofinansowania projektu, adekwatnie do osiągniętych w nim wskaźników. Punktem wyjścia dla takiej analizy są informacje dotyczące wykorzystania w zaskarżonym projekcie założonego budżetu. Jeżeli stopień wydatkowania, tj. wykorzystania zatwierdzonego budżetu jest proporcjonalny do stopnia realizacji wskaźników monitorowania celów projektu, jest to przesłanka do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, pomimo obiektywnych przesłanek związanych z nieosiągnięciem założeń merytorycznych projektu. Z końcowego wniosku beneficjenta o płatność wynika, iż w zadaniu 1. Rekrutacja uczestników projektu strona wydatkowała 110% założonego budżetu, w zadaniu 2. Realizacja szkoleń i egzaminów strona wydatkowała 86,34% założonego budżetu, natomiast w ramach Zarządzania projektem - budżet został wykorzystany w 99,96%. Stopień wykorzystania założonego budżetu w całym projekcie to 89,6%. Uwzględniając osiągnięty w projekcie poziom założonych wskaźników, pomimo jego zróżnicowania w zależności od celu szczegółowego, w ocenie organu II instancji nie sposób uznać, aby był on proporcjonalny do stopnia wydatkowania środków otrzymanego dofinansowania projektu. Z analizy osiągniętych wartości wskaźników wynika, iż wskaźniki odnoszące się do liczby i struktury zrekrutowanych do projektu uczestników indywidualnych (osoby) i instytucjonalnych (przedsiębiorstwa) zostały wykonane na zdecydowanie wyższym poziomie, aniżeli wskaźniki monitorujące cele szczegółowe. Z kolei wskaźniki odnoszące się do efektywności poszczególnych ścieżek szkoleniowych realizowanych w projekcie, wskazujące na liczbę certyfikatów uzyskanych przez uczestników projektu, osiągnięte zostały na niskim poziomie oscylującym pomiędzy 17,5%-25%. Wartości te są rażąco nieproporcjonalne do budżetu wykorzystanego na ten cel, tj. organizacji i poszczególnych ścieżek szkoleniowych (86,34%). Zdaniem Ministra w analizowanej sprawie nie wystąpiły czynniki zewnętrzne, które mogły spowodować osiągnięcie w projekcie niższych wartości od założonych, co ewentualnie stanowiłoby przesłankę do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności. Organ przede wszystkim nie podzielił stanowiska skarżącej, że na nieosiągnięcie wskaźników wpływu miał brak zgody IP na wprowadzenie działań naprawczych w postaci nowej ścieżki szkoleniowej dedykowanej kobietom. Minister zaznaczył, że wraz z przystąpieniem do umowy o dofinansowanie projektu spółka zobowiązana była do dołożenia wszelkich starań, aby osiągnąć cele projektu wynikające z zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie, stanowiącego załącznik do umowy. Założono w nim realizację trzech ścieżek szkoleniowych, nie czterech, oraz określoną ich efektywność mierzoną poprzez uzyskane certyfikaty. Zaproponowane przez stronę działania, które nazwała zaradczymi, w praktyce sprowadzały się do istotnej zmiany koncepcji merytorycznej projektu. W ocenie organu odwoławczego przywołane propozycje działań nie sposób uznać za działanie naprawcze, służące realizacji wcześniej przyjętej koncepcji projektowej. W swej istocie zakładały one modyfikację celów określonych w projekcie, a przez to zmianę warunków zawartej umowy o dofinansowanie. WUP jako strona umowy miał więc prawo wymagać od skarżącej wypracowania rezultatów w zakresie określonym w tymże wniosku o dofinansowanie i nie był zobowiązany do udzielenia zgody na wnioskowane zmiany. W kwestii twierdzeń skarżącej o poprzestaniu uczestników projektu na samym zdobyciu wiedzy i zaniechaniu uzyskania certyfikatów Minister stwierdził, że spółka, jako beneficjent kilkudziesięciu projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS miała wiedzę wynikającą choćby z wieloletniego doświadczenia w branży szkoleniowej, co do ryzyka związanego z czynnikiem ludzkim. Motywacja poszczególnych uczestników projektu do osiągania założonych w nim celów, w postaci certyfikatów zawodowych jako element ryzyka powinna była zostać przeanalizowana przez skarżącą już na etapie tworzenia koncepcji projektowej, w ramach opracowanej diagnozy. Nie był to czynnik, którego nie mogła przewidzieć, a ryzyko z nim związane powinna była uwzględnić w oszacowanych wartościach docelowych założonych wskaźników. A już na pewno nie był to czynnik zewnętrzny, niezależny od spółki, który uzasadniałby odstąpienie od rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności. By zmaksymalizować szanse na osiągnięcie założonych wskaźników beneficjent mógł np. odpowiednio uregulować kwestię przystępowania przez uczestników projektu do egzaminów w umowach zawieranych z każdym z uczestników. Tymczasem brak jest dowodów, które poświadczałyby przeprowadzenie stosownych działań w tym zakresie. Dalej Minister zaznaczył, że spółka nie przedstawiła żadnych obiektywnych danych na poparcie argumentu dotyczącego niższej zdawalności egzaminów dofinansowanych z EFS w stosunku do egzaminów opłacanych ze środków własnych przedsiębiorców lub pracowników Minister. Co więcej jeżeli posiadała takie dane, powinna była je uwzględnić na etapie planowania założeń merytorycznych projektu, w tym docelowych wartości wskaźników. Z nieprawidłowe przy wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności Minister uznał uwzględnienie przez organ I instancji jedynie dwóch niezrealizowane wskaźniki, tj. liczby przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych oraz liczby pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym, i przyporządkowanie każdemu z nich wagi 50%. W ocenie organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie zasadnym jest wyliczenie wydatków niekwalifikowalnych odrębnie w ramach poszczególnych zadań. W wyniku wyliczenia prawidłowego kwota wydatków niekwalifikowanych w projekcie wyniosłaby 535.374,64 zł. Mając jednak na uwadze zasadę wynikającą z art. 139 kpa uniemożliwiającą organowi odwoławczemu wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, Minister orzekł wydatki niekwalifikowalne w kwocie wyliczonej przez organ I instancji, tj. 156.068,11 zł. Minister nie podzielił poglądu Dyrektora WUP w kwestii niekwalifikowalności wydatku w kwocie 5.000 zł (poz. 49 w zestawieniu wydatków końcowego wniosku o płatność za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2015 r.) przedstawionego do rozliczenia jako zapłata za usługę końcowego rozliczenia projektu. Organ I instancji pominął bowiem fakt, iż w założonym budżecie projektu w ramach kosztów rozliczanych tytułem Zarządzania projektem spółka zaplanowała wydatki z tytułu rozliczenia projektu. W toku dokonywanych rozliczeń strona rozliczała średnio 3.200 zł brutto/miesiąc z tytułu rozliczania projektu na zewnątrz. Z tej perspektywy niezasadnie Dyrektor WUP uznał, iż kwestionowany wydatek był niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie. Odrębną kwestią jest natomiast fakt, iż termin zakończenia projektu był dwukrotnie przedłużany, co w praktyce wiązało się to również ze zwiększeniem kosztów administracyjno-zarządczych odnoszących się do projektu. WUP jako strona umowy nie zastrzegł na etapie jej aneksowania, iż w dodatkowym okresie realizacji projektu skarżąca nie może ponosić, a następnie rozliczać ww. kosztów w ramach projektu. Zdaniem Ministra nie sposób też zaprzeczyć, aby kwestionowany wydatek nie był zgodny z celem projektu. Przedstawione do rozliczenia, w końcowym wniosku o płatność obejmującym okres styczeń-luty 2015 r., koszty z tytułu rozliczenia projektu w kwocie 5.000 zł nie odbiegały od stawek wcześniej rozliczanych w projekcie. W ocenie organu odwoławczego ww. wydatek spełniał kryteria kwalifikowalności wynikające z Wytycznych, w szczególności odnoszące się do racjonalności i efektywności. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucają przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ostateczna wydana w tej samej sprawie tj. decyzja Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., strona zaskarżyła decyzję Ministra w części w jakim decyzja utrzymuje w mocy decyzję Dyrektora WUP z dnia [...] stycznia 2016 r. i zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), dalej jako "u.f.p.", polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej oceny dowodów i wyprowadzeniu przez organ wniosków nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy i stanie faktycznym, w szczególności: a) uznanie, iż na nieosiągnięcie założonych wskaźników nie miał wpływu brak zgody organu I Instancji na wprowadzenie działań naprawczych w postaci nowej ścieżki szkoleniowej dedykowanej stricte dla kobiet, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie byłyby to działania naprawcze, b) pominięcie argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu odnośnie wpływu motywacji i podejścia uczestników szkoleń na rezultaty szkoleń i wyniki egzaminów, w sytuacji, gdy okoliczność ta - jako czynnik niezależny od spółki - powinna mieć wpływ na ustalenie wysokości kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu zastosowania reguły proporcjonalności, c) pominięcie argumentów dotyczących niekwalifikowalności 10 uczestników projektu z powodu wzięcia udziału w innym szkoleniu objętym wsparciem ze środków UE, co doprowadziło do uznania, iż nieosiągnięcie założonego poziomu kwestionowanego wskaźnika nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżącej, podczas gdy brak realizacji założonych wskaźników nastąpił z przyczyn od niej niezależnych, mających charakter zewnętrzny, co oznacza, że organ nie mógł zastosować zasady proporcjonalności; 2. postanowień Rozdziału 3 Podrozdziału 1 Sekcji 5 punkt 1 lit. b) oraz pkt 3 i 4) Wytycznych w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez: a) nieuzasadnione zastosowanie reguły proporcjonalności będące wynikiem niedostatecznego uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu i nienadanie im należnego znaczenia w sytuacji, gdy wskazywały one na brak zawinienia ze strony skarżącej i dochowanie przez nią należytej staranności przy realizacji założeń projektu, a spółka złożyła wniosek o odstąpienie od zastosowania tej reguły, co powodowało, iż organ w ogóle nie powinien był zastosować reguły proporcjonalności, a przynajmniej powinien obniżyć wysokość środków określonych z tego tytułu do zwrotu odpowiednio do stopnia ewentualnego niedochowania należytej staranności przez skarżącą i okoliczności zewnętrznych mających na to wpływ, b) ustalenie wysokości wydatków niekwalifikowalnych na podstawie wartości wydatków poniesionych od początku realizacji projektu (tj. kwoty 793 633,92 zł), w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały odniesienie reguły proporcjonalności wyłącznie do kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich oraz kosztów faktycznie wydatkowanych (89,6 % zakładanego budżetu), 3. art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, 4. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków, podczas, gdy zakwestionowane wydatki poczynione przez beneficjent powinny zostać uznane za kwalifikowalne do dofinansowania. Strona wniosła o uchylenie decyzji Ministra w zaskarżonej części, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości dwukrotności stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z § 2 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji w tej sprawie ze względu na istnienie res iudicata i odmiennego stanowiska organu uzasadniającego konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii przez tut. Sąd. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] r. Minister Rozwoju i Finansów wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi spółki złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której nadano sygnaturę V SA/Wa 1500/17. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., a więc wydanym w tym samym dniu co wyrok zapadły w sprawie niniejszej, w sprawie V SA/Wa 1500/17 Sąd uchylił m.in. zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Powody uchylenia tych decyzji zostaną przedstawione w uzasadnieniu wyroku w sprawie V SA/Wa 1500/17. Orzeczenie to skutkuje natomiast bezprzedmiotowością zarzutu strony naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja ostateczna wydana w tej samej sprawie tj. decyzja Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzja Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister uchylił decyzję Dyrektora WUP z dnia [...] stycznia 2013 r. (decyzja I instancji w niniejszej sprawie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskutek uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2016 r. (wyrok z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1699/16) decyzja Dyrektora WUP z dnia [...] grudnia 2016 r. utraciła podstawę do funkcjonowania w obrocie prawnym, co dostrzegł również Dyrektor WUP stwierdzając jej wygaśnięcie (decyzja z dnia [...] października 2017 r. nr [...]). Oznacza to, że decyzja Dyrektora WUP z dnia [...] stycznia 2013 r. nadal obowiązuje w niniejszej sprawie jako decyzja I instancji. Nie zasługuje więc na uwzględnienie wniosek spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako naruszającej zasadę res iudicata. Przechodząc do wyłożenia motywów oddalenia skargi na decyzję Ministra z dnia [...] września 2017 r. w zaskarżonej części (tj. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora WUP z dnia [...] stycznia 2016 r.) wypada na początku wskazać, że istotą sporu jest zasadność zastosowania reguły proporcjonalności na etapie końcowego rozliczenia projektu i orzeczenie o niekwalifikowalności wydatków w kwocie 156.068,11 zł z powodu nieosiągnięcia przez skarżącą żadnego ze wskaźników pomiaru realizacji celów projektu. Podpisując umowę o dofinansowanie projektu spółka zobowiązała się - przy wydatkowaniu środków przyznanych jej w ramach dofinansowania - do stosowania Wytycznych (§ 3 pkt 4) oświadczając równocześnie, iż zapoznała się z ich treścią (§ 3 pkt 2). To właśnie w Wytycznych (rozdz. 3.1.5) zdefiniowana została reguła proporcjonalności, której istotą jest, jak słusznie podał Minister, proporcjonalne rozliczenie projektu, tj. kwalifikowanie wydatków w projekcie adekwatnie do stopnia osiągniętych w nim celów. Zgodnie z rozdz. 3.1.5 pkt 1 Wytycznych "Reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym: (...) b) w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu - wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich; stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez podmiot będący stroną umowy". W Wytycznych dookreślono, iż stopień realizacji celów projektu mierzony jest poprzez wskaźniki produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych we wniosku o dofinansowanie, z wyłączeniem tzw. wskaźników miękkich. Skarżąca bezspornie nie osiągnęła żadnego z celów projektu (zarówno głównego jak i szczególnych) jak również wskaźników służących do pomiaru ich realizacji, co zostało wskazane powyżej w części uzasadnienia opisującej treść zaskarżonej decyzji. Najistotniejszej jest jednak, że spółka nie kwestionuje ustaleń organów w tej kwestii podnosząc jedynie brak swojej winy w nieosiągnięciu celów projektu. Strona powołuje się na zapisy pkt 3 i 4 rozdziału 3.1.5. Wytycznych, które wyłączają bezwzględne stosowanie reguły proporcjonalności. Stosownie więc do pkt 3 rozdziału 3.1.5. Wytycznych "Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, charakter, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, w szczególności opóźnienia ze strony podmiotu będącego stroną umowy w zawarciu umowy lub przekazywaniu środków na finansowanie projektu.". Punkt 4 rozdziału 3.1.5. Wytycznych stanowi: "Podmiot będący stroną umowy może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu.". Przed zastosowaniem reguły proporcjonalności niezbędne jest więc ustalenie, czy zaistniały przesłanki wskazane w cytowanych zapisach Wytycznych. Jako przyczyny braku realizacji celów projektów i nieosiągnięcia żadnego ze wskaźników pomiaru na zadeklarowanym poziomie strona wskazuje: 1) brak zgodny WUP na wprowadzenie działań naprawczych w postaci nowej ścieżki szkoleniowej dedykowanej stricte dla kobiet, a wydłużenie w takiej sytuacji okresu realizacji projektu wypaczyło i zdeformowało efekt działań naprawczych, 2) brak motywacji uczestników szkoleń do uzyskiwania certyfikatów, 3) udział w szkoleniach 10 osób niekwalifikowalnych ze względu na to, że uczestniczyli w szkoleniach w ramach działania 8.1.1 POKL, o czym nie poinformowali skarżącej na etapie rekrutacji. Do każdego z wymienionych powodów organ odwoławczy odniósł się w treści zaskarżonej decyzji, a jego argumentację Sąd w całości podziela. Odnosząc się do pierwszego powodu nieosiągnięcia wskaźników należy zaznaczyć, że celem głównym projektu było "Wzmocnienie kapitału ludzkiego w [...] przedsiębiorstwach poprzez zdobycie atrakcyjnych kwalifikacji zawodowych w zakresie ICT przez 110 pracowników 84 przeds. woj. [...] w okresie od [...].2013 do [...].2015". Tak ogólnie określony cel główny musiał zostać doprecyzowany przez cele szczegółowe, które sformułowano w sposób następujący: 1. "Wzrost kwalifikacji zawodowych 40 pracowników potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...] (14 osób) /2012 (26 osób) [...] w okresie [...].2013-[...].2015", 2. "Wzrost kwalifikacji zawodowych 40 prac. potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...] w okresie [...].2013-[...].2015", 3. "Wzrost kwalifikacji zawodowych 30 prac. potwierdzony uzyskaniem certyfikatów [...]: [...] w okresie [...].2013-[...].2015", 4. "Zwiększenie o 110 osób liczby specjalistów IT w 84 [...] przeds. w okresie [...].2013-[...].2015". Osiągnięciu tych celów służyć miały 3 ścieżki szkoleniowe: A. Certyfikowany Specjalista Technologii [...], B. Certyfikowany Specjalista Technologii [...], C. Certyfikowany Specjalista Technologii [...]. Jak słusznie zauważył organ II instancji przystępując do umowy o dofinansowanie projektu spółka zobowiązała się do dołożenia wszelkich starań, aby osiągnąć ww. cele projektu wynikające z zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie, będącego załącznikiem do umowy. Stanowi o tym wprost § 3 ust. 1 umowy: "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku". We wniosku założono realizację trzech ścieżek szkoleniowych, nie czterech, oraz określoną ich efektywność mierzoną poprzez uzyskane certyfikaty. Zarzucając WUP uniemożliwienie jej osiągnięcia celów projektu poprzez brak zgody na uruchomienie czwartej ścieżki skarżąca całkowicie pomija fakt, iż zakres działań, na które otrzymała dofinansowanie, określał zatwierdzony uprzednio wniosek o dofinansowanie. To nie jest tak, że spółka najpierw otrzymała środki w ramach konkursu, a następnie przedstawiła plan ich wydatkowania, modyfikowany w zależności od grupy osób, która się do niej zgłosi, zainteresowana uzyskaniem wsparcia edukacyjno-aktywizującego. Strona przygotowała konkretną koncepcję projektową, w której określiła precyzyjnie grupę docelową, której zamierza udzielić wsparcia. WUP jako strona umowy miał więc prawo wymagać od spółki wypracowania rezultatów w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie. Uruchomienie dodatkowej ścieżki szkoleniowej, co strona nazwała działaniami zaradczymi, w praktyce sprowadzało się do istotnej zmiany koncepcji merytorycznej projektu, czyli modyfikację celów określonych w projekcie, a przez to zmianę warunków zawartej umowy o dofinansowanie. WUP nie był zobowiązany do udzielenia zgody na wnioskowane zmiany. Braku zgody WUP nie sposób więc utożsamiać z odmową podjęcia przez stronę działań naprawczych. WUP jedynie konsekwentnie wymagał od skarżącej realizacji wcześniej założonych celów udzielając jej przy tym dodatkowego wsparcia m.in. poprzez dwukrotne wyrażenie zgody na wydłużenie okresu realizacji projektu. Nadto, jak spółka sama przyznała, największym problemem projektu było zrekrutowanie odpowiedniej ilości kobiet. Zdaniem Sądu skoro kobiety nie chciały uczestniczyć w dostępnych ścieżkach szkoleniowych, to założenie skarżącej, że wzięłyby udział w ścieżce dedykowanej specjalnie dla nich, jest nazbyt optymistycznie. Twierdzenia zaś o wychodzeniu naprzeciw oczekiwaniom kobiet poprzez odpowiednią modyfikację ofertę szkoleń i dostosowaniu proponowanych treści do umiejętności, doświadczeń i wymagań kobiet z grupy docelowej, dowodzą zaś niedostatecznego zbadania przez skarżącą potrzeb rynku IT w tym zakresie na etapie konstruowania koncepcji i celów projektu. W kwestii brak motywacji uczestników szkoleń do uzyskiwania certyfikatów Sąd za właściwe uznaje stanowisko Ministra, który stwierdził, że spółka, jako beneficjent kilkudziesięciu projektów szkoleniowych współfinansowanych z EFS, miała wiedzę co do ryzyka związanego z czynnikiem ludzkim, wynikającą chociażby z wieloletniego doświadczenia w branży szkoleniowej. Istotnie, jak wywodzi strona, "nawet najlepszy nauczyciel nie zagwarantuje, iż każdy uczeń zda egzamin, jeżeli nie wykaże odpowiedniego zaangażowania oraz nie poświęci czasu na utrwalenie zdobytej wiedzy". Jest to jednak problem, z którym styka się każdy uczący innych, a tym bardziej skarżąca, która przeprowadziła dotychczas wiele szkoleń. Dlatego też motywacja poszczególnych uczestników projektu do zdobycia certyfikatów zawodowych, a tym samym osiągnięcia założonych celów projektu, powinna zostać odpowiednio przeanalizowana przez stronę już na etapie tworzenia koncepcji projektowej. Realizacja każdego projektu wiąże się z ryzykiem wystąpienia trudności w osiągnięciu przyjętej koncepcji projektowej, zwłaszcza jeżeli czynnikiem pomiaru stopnia jej realizacji jest zdobycie kwalifikacji przez ludzi, czyli element w całości niemalże determinowany ich motywacją. A motywacja ta, jak zauważyła strona, jest różna. Z tego powodu każdy beneficjent projektu zobowiązany jest do przeprowadzenia na etapie konstruowania założeń projektowych stosownej diagnozy w celu identyfikacji ewentualnych ryzyk i odpowiednio wczesnego im przeciwdziałania czy zapobieżenia. Ma to zapewniać możliwość zrealizowania zakładanego przedsięwzięcia w zakresie określonym przez beneficjenta. Niezrozumiała jest więc dla Sądu próba przerzucenia odpowiedzialności za niezrealizowanie celów projektu na jego uczestników, skoro ich motywacja była czynnikiem, który strona mogła przewidzieć i przed którym mogła się zabezpieczyć. Jak podał organ odwoławczy spółka mogła np. odpowiednio uregulować kwestię przystępowania przez uczestników projektu do egzaminów w zawieranych z nimi umowach, czego nie uczyniła. Nie może również odnieść pożądanego przed stronę efektu powoływanie się na udział w szkoleniach 10 osób niekwalifikowalnych ze względu na to, że uczestniczyli w szkoleniach w ramach działania 8.1.1 POKL, o czym nie poinformowali skarżącej na etapie rekrutacji. Fakt przyjęcia tych osób do grup szkoleniowych dowodzi jedynie niewłaściwie przeprowadzonej rekrutacji. Gdyby działania rekrutacyjne były adekwatne i efektywne, osoby te zostałyby zdyskwalifikowane już w czasie formowania grup szkoleniowych. Wnosząc o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności na podstawie pkt 4 rozdziału 3.1.5. Wytycznych beneficjent musi należycie uzasadnić przyczyny nieosiągnięcia założeń, a w szczególności wykazać swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Z akt sprawy wynika, że już na etapie rekrutacji spółka miała trudności ze zrekrutowaniem założonej liczby osób. Zaznaczyła jednak, iż działania rekrutacyjne prowadzone były przez cały okres realizacji projektu. Skarżąca podała, że "z potencjalnymi uczestnikami projektu kontaktowano się telefonicznie, realizowany był cykliczny mailing. Źródłem informacji o projekcie była prowadzona strona www, na której umieszczone były szczegółowe dane dotyczące projektu, w tym opis grupy docelowej oraz aktualny harmonogram szkoleń. Planowane szkolenia były na bieżąco umieszczane na stronie inwestycjawkadry.pl. Potencjalni uczestnicy mogli uzyskać wszelkie informacje w biurze projektu, które funkcjonowało przez cały okres jego trwania. Problemy z rekrutacja były zgłaszane do IP2 we wnioskach o płatność. Beneficjent zintensyfikował działania rekrutacyjne, w tym m.in. Brał udział w Targach Kariery w Centrum Wystawienniczo-Kongresowym w O., rozdawał ulotki informacyjne oraz zachęcał do udziału w projekcie, współpracował z Inkubatorem Przedsiębiorczości w O., oraz z Biurem Karier Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w N.." Analizując zapisy wniosku o dofinansowanie dotyczące działań rekrutacyjnych nie sposób nie zauważyć, że to co opisuje skarżąca wpisuje się w standardowy zakres działań założonych we wniosku o dofinansowanie. Niebagatelne znaczenia ma jednak fakt, że wszystkie te działania były nieskuteczne. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. strona napisała, że jeśli nie zebrała się 10-osobowa grupa to uruchamiała szkolenia z mniejszą liczbą osób (9,8,7). W przeciwnym wypadku większość szkoleń zostałaby anulowana. Opisanych działań nie można więc potraktować jako starań skarżącej dających podstawę do rezygnacji z zastosowanie reguły proporcjonalności. Była to zwykła realizacja projektu, do czego strona zobowiązała się podpisując umowę o jego dofinansowanie. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut niewłaściwego ustalenia wysokości wydatków niekwalifikowanych, poprzez odniesienie reguły proporcjonalności do wartości wydatków poniesionych od początku realizacji projektu, a nie wyłącznie kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich. Strona uważa, że obciążenie jej obowiązkiem zwrotu środków, które zostały przeznaczone na bezpośrednią pomoc beneficjentom ostatecznym, jest niewspółmierne do jej uchybień. Należy zatem zacytować fragment pkt 1 lit. b) rozdziału 3.1.5. Wytycznych, który brzmi następująco: "zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich". Użyty spójnik "lub" oznacza alternatywę zwykłą, która jest zdaniem prawdziwym, gdy co najmniej jedno z jej zdań składowych jest prawdziwe. Zapis ten świadczy, że Wytyczne przewidują zastosowanie reguły proporcjonalności w sytuacji niespełniania kryterium strategicznego lub nieosiągnięcia celu projektu bez względu na to czy: 1) założenia wszystkich zadań merytoryczne zostaną osiągnięte, 2) założenia niektórych zadań zostaną osiągnięte a niektórych nie zostaną, 3) założenia żadnego z zadań nie zostaną osiągnięte. Wydatki niekwalifikowalne oblicza się więc zawsze w ramach kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich i ewentualnie w ramach zadań merytorycznych, ale tylko tych, których założenia nie zostały osiągnięte. Prawidłowo więc Minister uznał, że wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych powinno dokonać się odrębnie w ramach poszczególnych zadań. Nadto wbrew twierdzeniom strony Minister dokonał obliczenia wydatków niekwalifikowalnych w oparciu o wartość wydatków faktycznie poniesionych/rozliczonych w każdym zadaniu odrębnie oraz w ramach zarządzania projektem i kosztach pośrednich (str. 8 zaskarżonej decyzji). Skarżąca nie dostrzega również prawidłowego zastosowania przez Ministra art. 139 k.p.a. W myśl tego przepisu "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Organ I instancji prawidłowo zastosował regułę proporcjonalności i zobowiązał stronę do zwrotu części dofinansowania, zatem jego decyzja nie narusza rażąca prawa. Minister nie dopatrzył się także rażącego naruszenia interesu społecznego. Zastosowanie art. 139 k.p.a. w niniejszej sprawie jest dla skarżącej bardzo korzystne, gdyż gdyby nie błąd Dyrektora WUP i wyliczenie wydatków niekwalifikowane nastąpiłoby zgodnie z pkt 1 lit. b) rozdziału 3.1.5. Wytycznych, strona musiałby zwrócić dofinansowanie w kwocie kilkukrotnie wyższej. W ocenie Sądu z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w kontrolowanej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski. Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, więc niezasadne okazały się postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu." Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 206 ust. 1 u.f.p.). W związku z powyższymi przepisami procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu oraz dokumentach, do których stosowania zobowiązany był beneficjenta na podstawie umowy. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1467/13). Niezrealizowanie przez beneficjenta wskaźników powoduje, że przyznane dofinansowanie zostało faktycznie wykorzystane nieefektywnie, przyczyniając się w bezpośredni sposób do nieosiągnięcia zaplanowanych założeń. Spółka nie spełniła przy realizacji projektu podstawowych warunków kwalifikowalności wydatków, określonych w Wytycznych, to jest warunków, jakimi są niezbędność poniesienia wydatku do realizacji projektu i ich związek z celami projektu. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).