V SA/Wa 2089/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...]lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu rekompensaty; oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. D. , dalej "skarżący", Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] maja 2011 r. w sprawie zobowiązania do zwrotu rekompensaty. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2007 r. skarżący wystąpił do Dyrektora OT ARR w L. z wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku, w dniu [...] listopada 2007 r. Dyrektor OT ARR w L. wydał decyzję w sprawie cofnięcia od dnia 1 kwietnia 2008r. indywidualnej ilości referencyjnej w wysokości [...] kg i przyznaniu rekompensaty w wysokości [...] zł, stosownie do art. 23 a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 65). Otrzymując rekompensatę skarżący zobowiązał się do wypełnienia zobowiązań określonych w art. 23a ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie maksymalnej wielkości KI, za którą można uzyskać rekompensatę (Dz. U. Nr 158 poz.1112). W dniu [...] maja 2008r. Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w L. uzyskał wiadomość na podstawie pisma Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., że A. D. w dniu [...] marca 2008r. nabył uprawnienia do renty strukturalnej. W związku z nabyciem prawa do renty strukturalnej Dyrektor OT ARR w L. wydał w dniu [...] maja 2011 r. decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie ograniczają możliwości dysponowania prawem własności gospodarstwa rolnego. Nie zakazują też przekazywania gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną osobom, które wcześniej zrzekły się prawa do kwoty indywidualnej w zamian za rekompensatę. Jednakże ustawa określa warunki, jakie taka osoba musi spełnić, aby rekompensatę uzyskać i zatrzymać. Warunkiem przyznania rekompensaty jest zobowiązanie się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz utrzymywanie w gospodarstwie w okresie 3 lat określonej liczby pogłowia oraz określonej powierzchni gruntów ornych lub trwałych użytków zielonych. Określone obowiązki są ściśle związane z osobą producenta rolnego a przepisy ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie przewidują możliwości przenoszenia tych zobowiązań na następcę. Skarżący w okresie objętym zobowiązaniem przekazał posiadane gospodarstwo rolne, a tym samym przestał spełniać warunki do których zobowiązał się składając wniosek o przyznanie rekompensaty. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego z żadnego przepisu ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie wynika konieczność osobistego posiadania gospodarstwa rolnego przez dostawcę, który uzyskał rekompensatę, a redakcja przepisów odnoszących się do zasad przyznawania rekompensaty wskazuje na konieczność wypełnienia obowiązku w stosunku do gospodarstwa. Skarżący dodał, że zaprzestał wprowadzania do obrotu mleka, a więc cel ustawodawcy został osiągnięty. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezes ARR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził w niej, że skarżący otrzymując rekompensatę zobowiązał się do wypełnienia warunków, w tym warunku posiadania gospodarstwa rolnego w okresie trzech lat, od dnia 1 kwietnia 2008. W kwietniu 2008 r. wobec skarżącego została wydana decyzja o przyznaniu renty strukturalnej, której warunkiem uzyskania jest przekazanie gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że skarżący spełniając warunki do uzyskania renty strukturalnej nie mógł jednocześnie wywiązać się z oświadczenia złożonego do wniosku o przyznanie rekompensaty, ponieważ zobowiązania te pozostają ze sobą w sprzeczności. Ponadto wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie stosuje się przepisu art. 55 z indeksem 4 k.c. bowiem określona tym przepisem norma prawna może być zastosowana wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. Wskazał również, że konsekwencją nie wywiązania się z podjętych zobowiązań jest zwrot rekompensaty bez jednoczesnego zwrotu producentowi kwoty indywidualnej, której zrzeczenie się było jednym z warunków przyznania rekompensaty, a więc nie wraca stan prawny sprzed dnia wydania decyzji w sprawie cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty. Producent rolny złożył skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektor OT ARR w L.. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 5 i ust. 6 ustawy z 24 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w związku z art. 23a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 23f ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, co skutkowało uznaniem, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu rekompensaty. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieuzasadnione pominięcie przy wykładni i zastosowaniu wskazanych przepisów prawa materialnego zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania. W ocenie skarżącego z żadnego przepisu ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie wynika bezpośrednio konieczność osobistego posiadania gospodarstwa rolnego przez dostawcę, który uzyskał rekompensatę. Celem regulacji ustawowej jest doprowadzenie do zaprzestania dostarczania mleka przez dostawcę z określonego gospodarstwa w ramach przyznanej ilości referencyjnej w zamian za stosowną rekompensatę. W przypadku skarżącego cel ten został obiektywnie spełniony, bowiem z jego gospodarstwa, po przejściu na rentę strukturalną nie została wprowadzona na rynek żadna ilość mleka. Zdaniem skarżącego z żadnego przepisu ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie można wywieść obowiązku osobistego posiadania gospodarstwa rolnego strony, która otrzymała stosowną rekompensatę. Skarżący argumentował, że zwrot rekompensaty jest dla niego krzywdzący, ponieważ skarżący w zamian za rekompensatę zaprzestał produkcji mleka i zrzekł się indywidualnej ilości referencyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej; "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu zobowiązującą do zwrotu rekompensaty przyznanej w związku z cofnięciem indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. Zasady przyznawania rekompensat za zaprzestanie produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeczenie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 28 sierpnia 2010 r., dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. W myśl art. 23a ust. 2 i ust. 3 ustawy warunkiem uzyskania przez dostawcę hurtowego lub dostawcę bezpośredniego rekompensaty, o której mowa w ust. 1, jest: 1) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zrzeka się prawa do całości indywidualnej ilości referencyjnej, ale nie większej niż określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23b, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 2) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 3) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do utrzymywania w gospodarstwie w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, pogłowia bydła lub owiec lub kóz w liczbie nie większej niż 1,5 i nie mniejszej niż 0,3 sztuk wyrażonych w dużych jednostkach przeliczeniowych, określonych w przepisach wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.2)), na 1 ha trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym; 4) złożenie pisemnego oświadczenia, w którym dostawca hurtowy lub dostawca bezpośredni zobowiązuje się do posiadania w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, o którym mowa w art. 23c ust. 4, powierzchni trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym nie mniejszej od tej, którą dostawca posiadał w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4; 5) posiadanie w dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 23c ust. 4, gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.3)). W przypadku gdy producent jest właścicielem indywidualnej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców hurtowych i indywidualnej ilości referencyjnej przeznaczonej dla dostawców bezpośrednich i ubiega się o przyznanie rekompensaty, jest obowiązany do zrzeczenia się prawa do tych ilości, z tym że ich suma nie może być większa niż ilość określona w przepisach wydanych na podstawie art. 23b. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do Dyrektora OT ARR w L. z wnioskiem o przyznanie rekompensaty wraz z załącznikiem, w którym oświadczył, m.in. iż: - zrzeka się prawa do całości kwoty indywidualnej (KI), począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku kwotowym, w którym złożono wniosek, - zobowiązuje się do zaprzestania produkcji rolnej i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych, począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku kwotowym, w którym złożono wniosek, - zobowiązuje się do utrzymywania w gospodarstwie w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, pogłowia bydła lub owiec lub kóz w liczbie nie większej niż 1,5 i nie mniejszej niż 0,3 sztuk wyrażonych w dużych jednostkach przeliczeniowych, na 1 ha trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym, - zobowiązuje się do posiadania w okresie co najmniej 3 lat począwszy od dnia 1 kwietnia roku kwotowego następującego po roku, w którym złożono wniosek, powierzchni trwałych użytków zielonych lub gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na pasze w plonie głównym nie mniejszej od tej, którą dostawca posiadał w dniu złożenia wniosku. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Dyrektor OT ARR w L. cofnął indywidualną ilość referencyjną i przyznaniu rekompensatę. W ocenie organu skarżący nie wywiązał się z zobowiązań podjętych w związku z wniesieniem wniosku o przyznanie rekompensaty, ponieważ w okresie objętym zobowiązaniem przekazał posiadane gospodarstwo rolne oraz uzyskał prawo do renty strukturalnej. W konsekwencji obowiązkiem organu było wydanie decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu przyznanej rekompensaty. Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez Prezesa ARR. Redakcja przepisu art. 23a ust. 1 i ust. 2 ustawy uzależnia uzyskanie rekompensaty z tytułu zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz rezygnacji prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, od wypełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Stosownie do art. 23f ust. 1 i ust. 2 ustawy, jeżeli w wyniku kontroli lub przeprowadzenia czynności sprawdzających w gospodarstwie dostawcy hurtowego lub dostawcy bezpośredniego, któremu przyznana została rekompensata, w trzecim roku okresu zostanie stwierdzone, że którykolwiek (podkreślenie Sądu) z warunków określonych w zobowiązaniach, o których mowa w art. 23a ust. 2 pkt 2-4, w okresie objętym zobowiązaniem, nie był spełniony, rekompensata przyznana dostawcy podlega zwrotowi. W rozpoznawanej sprawie skarżący zobowiązał się między innymi do utrzymania 1 ha powierzchni gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych na paszę w plonie głównym. Niezależnie od powyższego skarżący starał się o uzyskanie renty strukturalnej w ramach działania 113 Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W celu zaś uzyskania renty strukturalnej, koniecznym było przekazanie gospodarstwa rolnego z możliwością pozostawienia sobie łącznie do 0,5 ha użytków rolnych wraz z siedliskiem, o ile będzie na nich prowadzić działalność rolniczą służącą jedynie zaspokajaniu własnych potrzeb oraz potrzeb osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. W dniu [...] marca 2008r. skarżącemu została wydana decyzja o przyznaniu renty strukturalnej. Sąd podziela ocenę organów administracji, iż spełniając warunki uzyskania renty strukturalnej (przekazując gospodarstwo ) skarżący nie mógł jednocześnie wywiązać się z zobowiązania złożonego łącznie z wnioskiem o przyznanie rekompensaty - utrzymania w okresie 3 lat począwszy od dnia wydania decyzji w sprawie przyznania rekompensaty 1,00 ha gruntów ornych z uprawą roślin pastewnych w plonie głównym, gdyż zobowiązania te pozostają ze sobą w sprzeczności. Wypełnienie obowiązków określonych w art. 23 a ust. 2 ustawy ciążyły na skarżącym. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości przeniesienia tych zobowiązań na inne podmioty ( w tym nabywców lub spadkobierców). Skarżący był zobowiązany do spełnienia warunków w okresie trzech lat począwszy od dnia 1 kwietnia 2008r. i nie wypełniając obowiązku utrzymania w tym okresie nałożonych zobowiązań poddany został sankcji wynikającej z art. 23f ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje wprost na konieczność spełnienia łącznie w okresie objętym zobowiązaniem wszystkich zobowiązań, a niespełnienie którekolwiek z nich skutkuje obowiązkiem zwrotu rekompensaty. Konsekwencją nie wywiązania się z zobowiązań jest zwrot rekompensaty, a przepisy nie przewidują jednoczesnego zwrotu producentowi KI, której zrzeczenie się było jednym z warunków przyznania rekompensaty. Sąd podziela ocenę organu, iż obowiązek zwrotu rekompensaty został orzeczony w warunkach wskazanych wprost w ustawie, która nie przewiduje możliwości "oddania" kwoty indywidualnej dostaw "w zamian". Niezasadny jest zarzut niezastosowania w rozpoznawanej sprawie zasad ogólnych prawa cywilnego oraz przepisu art. 55 indeks 4 k.c. zgodnie z którym nabywca gospodarstwa rolnego jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem gospodarstwa chyba, że w chwili nabycia nie wiedział o tych zobowiązaniach, mimo zachowania należytej staranności. Zauważyć należy, że prawo cywilne normuje stosunki społeczne pomiędzy uczestnikami tego obrotu oparte na zasadzie równości stron, swobodzie umów oraz autonomii woli stron. Materialne prawo administracyjne normuje natomiast stosunki pomiędzy uczestnikami obrotu gospodarczego a państwem oparte na podporządkowaniu i władztwie państwowym. Przenoszenie norm prawa cywilnego na grunt prawa administracyjnego musi mieć swoją podstawę w konkretnej normie prawnej, czego nie można stwierdzić w niniejszej sprawie. Decyzja w sprawie cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznająca rekompensatę była skierowana do konkretnego adresata – A. D., który też zobowiązał się wypełnić zobowiązania określone w ustawie o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, które warunkowały przyznanie rekompensaty. Niemożliwe jest przeniesienie praw i obowiązków z decyzji w sprawie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej i przyznaniu rekompensaty, gdyż nie istnieje norma prawna upoważniająca do dokonania wskazanej czynności prawnej oraz przyznająca organowi uprawnienie do jej zatwierdzenia. W związku powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.