V SA/Wa 209/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. oddala skargę Przedmiotem skargi z 21 grudnia 2009r. wniesionej przez A. Sp. z o.o. w G. jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...]5 listopada 2009r., utrzymująca w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] września 2009r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Pismem z 5 czerwca 2009 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła z zapytaniem czy według posiadanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacji, ktoś wystąpił o dopłaty czy też inne formy finansowania z tytułu prowadzenia upraw na tych nieruchomościach, gdyż według właściciela działek (A. sp. o.o.) – spółka nie prowadzi tam upraw rolnych. Pismem z [...] lipca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. poinformował Spółkę o wszczęciu w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego. Wnioskiem z 27 lipca 2009 r. Spółka zwróciła się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. czy i kto wystąpił o dopłaty, bądź inne formy finansowania z tytułu prowadzenia upraw na wskazanych we wniosku działkach nieruchomości. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wezwał stronę do uzupełnienia powyższego wniosku poprzez wskazanie ważnego interesu prawnego w celu uzyskania zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca pismem z 2 września 2009 r. wskazała, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia przejawia się w tym, iż zaświadczenie o żądanej przez Spółkę treści umożliwi wszczęcie postępowania karnego przeciwko osobom, które bez wiedzy i zgody Spółki korzystają z nieruchomości, stanowiących jej własność i wbrew przepisom prawa próbują uzyskać z tego tytułu korzyści majątkowe. Postanowieniem z [...] września 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można wydać zaświadczenia, albowiem ustawowe uprawnienia wnioskodawcy nie formułują wymogu uzyskania stosownego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Ponadto, organ zauważył, iż sama wnioskodawczyni nie wskazała obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek wydania przedmiotowego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2). Organ I instancji wyjaśnił, iż wnioskodawczyni posiada jedynie interes faktyczny w uzyskaniu zaświadczenia, a nie interes prawny. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] listopada 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] września 2009r. W uzasadnieniu orzeczenia w całości podzieli argumentację organu I instancji oraz wskazał, iż intencją wnioskodawcy jest uzyskanie informacji o osobach użytkujących grunty rolne w celu umożliwienia wszczęcia wobec nich postępowania karnego i cywilnego, co ewidentnie świadczy o istnieniu interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego opartego na prawie lub obowiązku uzyskania tego zaświadczenia. Przedmiotem żądania strony nie jest bowiem uzyskanie zaświadczenia o konkretnej, określonej treści, czyli urzędowego potwierdzenia informacji, lecz ustalenie danych osobowych osób, które w ocenie strony "bez wiedzy i zgody Spółki korzystają z nieruchomości, stanowiących jej własność i wbrew przepisom prawa próbują uzyskać z tego tytułu korzyści majątkowe". Tymczasem interes wierzycieli chroniony jest w tym zakresie przez przepisy regulujące postępowanie cywilne. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie można się zgodzić z argumentem wnioskodawczyni, iż przysługujące stronie roszczenia są źródłem interesu prawnego w uzyskaniu przez nią zaświadczenia. Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa badanie istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego powinno odbywać się w odniesieniu do konkretnej sprawy i powinno - co do zasady - ograniczać się do poszukiwania umocowania dla tego interesu w normach prawa materialnego. Tymczasem strona swój interes prawny wywodzi z norm prawa procesowego, gdzie jej interes chroniony jest właśnie w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu postępowania karnego. Już z samej treści wniosku Spółki o wydanie w trybie art. 217 Kpa przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. zaświadczenia wynika jednoznacznie, że strona nie posiada informacji na temat danych osób użytkujących w sposób bezprawny grunty rolne, a zatem jej wniosek nie dotyczy wydania zaświadczenia o określonej treści, czyli nie zmierza do uzyskania urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia, lecz ma na celu uzyskanie informacji. Organ II instancji odnosząc się do argumentu Spółki, iż w oparciu o art. 64 ust. 2 Konstytucji RP strona ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, który pozwoli jej ustalić kto narusza jej prawo własności wskazał, że sam fakt posiadania przez stronę prawa ochrony własności nie oznacza istnienia interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia. Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Spółka może realizować swoje prawo ochrony własności w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania cywilnego. Pismem z 21 grudnia 2009r. A. Sp. z o.o. w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie z [...] listopada 2009r., wnosząc o jego uchylenie i nakazanie Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylenie postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.. Skarżąca zarzuca organowi administracji naruszenie: 1) naruszenie przepisów art. 8 i 87 Konstytucji poprzez nieuznanie przepisów Konstytucji za źródło prawa materialnego, którego normy stosuje się bezpośrednio, a poprzez to za nieuznanie norm Konstytucji za źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej 2) naruszenie przepisów art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 5 i 7 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, przez co naruszono zasadę demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa, zapewnienia przez państwo wolności i praw obywatela, działania przez organy na podstawie i w granicach prawa oraz zasadę stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a. 3) naruszenie przepisu art. 20, 21 ust. 1 i 64 ust. 2 w z w. z art. 7 i 8 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowej zasady ustrojowej udzielania równej dla wszystkich ochrony własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia; 4) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia; 5) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu, że w tej sprawie zastosowanie mają przepisy procedury cywilnej 6) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę, pomimo istnienia ku temu przesłanek, uchylenia postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.; 7) naruszenie przepisów art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków skarżącego zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji; 8) naruszenie przepisu art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., nr 112, poz. 1198 z późniejszymi zm.) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, w treści swej zawierającego informacje publiczne. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż skarżąca spółka wniosła o wydanie zaświadczenia , które miało wskazywać czy i ewentualnie kto wystąpił o dopłaty lub inną formę pomocy do gruntów rolnych, których właścicielem jest spółka, gdyż grunty te nie są przez spółkę użytkowane rolniczo. Swój interes prawny skarżąca utożsamia w ochronie prawa własności i chęci wystąpienia z powództwem o ochronę prawa własności i złożeniem doniesienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż wydawanie zaświadczeń reguluje art. 217 – 220 Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczeniem, jak słusznie zauważył organ powołując się na doktrynę jest przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (J. Lang 1988/2, str. 4). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przedstawionego powyżej art. 217 k.p.a. wynika, iż organ wydaje zaświadczenie w dwóch przypadkach. W pierwszym, gdy wymaga tego określony przepis prawa, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca oraz w drugim, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie wykaże swój, indywidualny interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (uzyskaniu zaświadczenia). Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Zgodzić się należy z organem, iż posiadanie interesu prawnego wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca dane uprawnienie. Interes ten musi być zatem konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 194). O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu tego interesu decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I S.A./Po 1242/97). W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne trafnie zauważyły, iż skarżąca przepisu takiego nie wskazała. Nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony powołanych przez skarżącą przepisów konstytucji i prawa cywilnego dotyczących prawa własności i proceduralnych z kodeksu postępowania cywilnego oraz postępowania karnego. Intencją Skarżącej było ustalenie osób, które wystąpiły o dopłaty do gruntów rolnych, których właścicielem jest skarżąca. W związku z tym cel ten nie może być uznany za interes prawny, lecz interes faktyczny ewentualnego wierzyciela. Na brak interesu prawnego w uzyskaniu przez Skarżącą zaświadczenia wskazuje i to, że Spółka może realizować swoje prawa ewentualnego wierzyciela i osoby pokrzywdzonej w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania cywilnego i postępowania karnego. Skarżąca jednak nie powołała żadnego przepisu, który uzasadniałby wydanie zaświadczenia. Za taki przepis nie można uznać art. 64 ust. 2 i 21 Konstytucji RP, gdyż sam fakt korzystania przez stronę z ochrony własności nie oznacza istnienia interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia. Spółka swoją własność może chronić innymi metodami przewidzianymi prawem, a powyższe przepisy nie odwołują się do konieczności przedłożenia dowodu w postaci zaświadczeń. Wbrew twierdzeniom spółki, bez uzyskania stosownego zaświadczenia może ona wystąpić do organów ścigania z doniesieniem o możliwości popełnienia przestępstwa (np. polegającego na poświadczeniu nieprawdy) oraz do sądu powszechnego ze stosownym powództwem o ochronę prawa własności, np. w przypadku objęcia nieruchomości przez inny podmiot w posiadanie. Jednakże z wniosku skarżącej nie wynika, iż jakikolwiek podmiot prowadzi na tych nieruchomościach działalność rolniczą, przeciwnie wynika, że nikt na tych nieruchomościach nie prowadzi działalności rolniczej. Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż jakiś podmiot wystąpił i otrzymał dopłaty lub inną pomoc do gruntów rolnych stanowiących własność skarżącej, to podmiot ten musi liczyć się z konsekwencjami, które polegają m.in. na obowiązku zwrotu (do organu) nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami, jednakże z tego tytułu nie powstaje dla skarżącej żadne prawo. W związku z powyższym należy uznać, iż skarżąca może realizować swoje prawo własności, może korzystać z nieruchomości i czerpać pożytki z tej nieruchomości, może w końcu również chronić swoje prawo na drodze sądowej. Do wykonywania powyższych uprawnień nie jest konieczne wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskani zaświadczenia. Natomiast wskazany interes ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego, który wynikałby z przepisów materialnych. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż z samej treści wniosku spółki wynikało jednoznacznie, że skarżąca nie posiada informacji na temat danych osób użytkujących w sposób bezprawny grunty rolne, a zatem jej wniosek nie dotyczy wydania zaświadczenia o określonej treści, czyli nie zmierza do uzyskania urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia, lecz ma na celu uzyskanie informacji. Skarżąca ewidentnie żądała wydania zaświadczenia, a więc organ winien stosować tryb określony w artykułach od 217-219 k.p.a., tryb ten nie ma jednak zastosowania do udzielania informacji. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania strony nie jest uzyskanie zaświadczenia o konkretnej, określonej treści, czyli urzędowego potwierdzenia informacji, lecz ustalenie danych osobowych osób, które w ocenie strony "bez wiedzy i zgody Spółki korzystają z nieruchomości, stanowiących jej własność i wbrew przepisom prawa próbują uzyskać z tego tytułu korzyści majątkowe". Tymczasem interes wierzycieli chroniony jest w tym zakresie przez przepisy regulujące postępowanie cywilne. Zasadnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż przysługujące stronie roszczenia cywilnoprawne nie są źródłem interesu prawnego w uzyskaniu przez nią zaświadczenia. Faktem jest, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie zdefiniowane, nie oznacza to jednak, że istnieje całkowita dowolność w definiowaniu tego pojęcia, zwłaszcza w tak szeroko zakrojonych granicach jak sugeruje strona. Trudnym do zrozumienia jest odwołanie się przez skarżącą do treści art. 2, 7, 8, 87, 32, 5, 20 Konstytucji RP w przekonaniu, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez badania do czego jest ono potrzebne. Należy bowiem zauważyć, iż z art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a. wynika potrzeba badania interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Badanie tego interesu i jego ocena dokonana przez organy administracji mieści się w granicach prawa w świetle przepisu art. 7 Konstytucji RP. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, w treści swej zawierającego informacje publiczne, gdyż organ nie prowadził postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznej i nie wydał w tym zakresie stosownego orzeczenia. Żądanie skarżącego było jasne i dotyczyło wydania zaświadczenia i w takim zakresie organ prowadził postępowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie odmówił dostępu do informacji publicznej, tylko odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania wymienionych w zarzutach skargi. Stanowisko organu w sprawie jest zasadne. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu orzeczenia poczyniono mieszczą się bowiem w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Konkludując, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm