V SA/Wa 209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz Z. G. kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Z. G. wnioskiem z dnia 15.05.2012 r., który częściowo został wycofany w dniu 19.09.2012 r., zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię 5,36 ha (następnie ograniczono ją o działkę E – 0,21 ha) II. W efekcie podjętych czynności kontrolnych Kierownik BP ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].06.2013 r. (po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności za 2012 r.): a) umorzył postępowanie w sprawie przyznania JPO dot. działki rolnej E – 0,21 ha, a także w sprawie uzupełniającej płatności podstawowej dot. działki E1 o pow. 0,21 ha; b) odmówił przyznania JPO i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu wskazano, że JPO została "odmówiona" ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (początkowo 5,36 ha, a po wycofaniu działki E – 5,15 ha) a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikowaną się do objęcia JPO (3,66 ha). Taką wielkość określono w trakcie wizytacji terenowej mającej na celu wyznaczenie powierzchni użytkowanej rolniczo; czynności miały miejsce 05.11.2012 r. Mając na uwadze fakt, że stwierdzona różnica wynosiła 1,49 ha, co w odniesieniu do powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku stanowi 40,7104 %, przeto brak jest podstaw do przyznania pomocy w danym roku (z uregulowań unijnych wynika, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną mieści się w granicach 20 – 50 %, nie przyznaje się pomocy). III. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny; nastąpiło to 15.11.2013 r. Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego i przeprowadzając dodatkową weryfikację poprawności ustalenia powierzchni PEG Organ II – giej instancji wskazał, że różnica powierzchni poszczególnych działek (deklarowana i stwierdzona) kształtowała się następująco: A – 0,3 ha, C – 0,79 ha, D – 0,19 ha, E – 0,22 ha, co łącznie stanowi 1,50 ha. Tak więc wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do płatności JPO (5,15 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (3,65 ha) stanowi 41,0959%, co również skutkuje odmową przyznania pomocy. Nieznaczna różnica procentowa w zakresie ustaleń organów obu instancji nie wpłynęła na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, albowiem wskaźniki mieściły się w przedziale od 20 do 50%. IV. W skardze – żądającej uchylenia w/w decyzji – Z. G. (skarżący) wskazał, iż w toku postępowania rażąco naruszano prawo: a) Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), producent podlega wpisowi do ewidencji producentów przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 z póz, zm.) właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika. b) Organy I i II instancji rozpatrując wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2012 nie rozpatrzyły wniosku beneficjenta z dnia 13.07.2013 r. o udostępnienie pełnej dokumentacji z wizytacji terenowej. Pismo zatytułowane "Raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG" będący podstawą wydania decyzji z dnia [...].06.2013 r. oraz decyzji z dnia 05.11.2013 r. wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmawiającej przyznania płatności na rok 2012 zatwierdzone zostało dopiero w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto pismo nie nosi znamion pisma urzędowego. Nie wiadomym jaki organ – podmiot sporządził to pismo i czy działał w ramach przyznanych kompetencji. Wobec powyższego beneficjent traktuje powyższy "Raport" jako prywatny dokument M. S. i P. K.. Nie wiadomym jest czy są to pracownicy ARiMR lub też innego podmiotu i na jakiej podstawie sporządzili przedmiotowe pismo. Ponadto dokumentacja fotograficzna z rzekomej kontroli jest niekompletna bowiem brakuje zdjęć od nr 36 do nr 99. Prawdopodobnie zdjęcia te potwierdzały prawidłowe wypełnienie wniosku przez beneficjenta na rok 2012 i dlatego nie zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego. Dołączone zostały natomiast zdjęcia części działek, w tym zabudowań, które jak wynika z załączników graficznych do wniosku nie były objęte wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012. Pomimo złożonego w dniu 12.12.2013 r. wniosku o potwierdzenie w formie zaświadczenia jaki podmiot i w jakiej dacie przeprowadził kontrolę w gospodarstwie beneficjenta, ARiMR nieprawidłowo rozpatrzyła ten wniosek i nie wydała żądanego zaświadczenia. c) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. szczegółowo określa zasady przeprowadzania kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika w tym kontroli przeprowadzanej przez ARiMR wśród beneficjentów ubiegających się o jednolite płatności obszarowe. Ponieważ ewentualne wykrycie w czasie kontroli nieprawidłowości może skutkować zmniejszeniem lub nie przyznaniem płatności w danym roku, wieloletnimi sankcjami lub całkowitym wykluczeniem z ubiegania się o pomoc przepisy szczegółowo regulują tryb przeprowadzania kontroli i tak: 1. Do przeprowadzenia czynności kontrolnych wymagane jest imienne upoważnienie wydane przez dyrektora oddziału regionalnego ARiMR. 2. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzany jest w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach w formie pisemnej raport lub protokół, z których jeden otrzymuje podmiot kontrolowany, a drugi zachowuje agencja płatnicza lub podmiot wdrażający. 3. Po przeprowadzonej kontroli rolnik otrzymuje raport/protokół. W przypadku, gdy raport/protokół nie został przekazany rolnikowi bezpośrednio przy kontroli jest on przekazywany za pośrednictwem poczty, co do zasady w ciągu 14 dni od daty zakończenia kontroli. Termin ten może zostać wydłużony do 3 miesięcy od daty zakończenia kontroli w przypadku kontroli w ramach kwalifikowalności powierzchni (płatności bezpośrednich i ONW): – od daty zakończenia czynności kontrolnych w terenie (metoda IT), – od daty zatwierdzenia raportu (metoda FOTO). Raport/protokół przekazywany jest rolnikowi za pisemnym potwierdzeniem odbioru. 4. W przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 7 lub 14 dni od dnia doręczenia raportu/protokołu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie/protokole osobie, która go sporządziła. 5. Na zgłoszenie uwag i odesłanie raportu/protokołu rolnik ma 7 dni od dnia doręczenia raportu w przypadku kontroli w ramach działań PROW 2007-2013, 14 dni od dnia doręczenia raportu lub protokołu w przypadku kontroli w zakresie płatności bezpośrednich. d) Ponadto w postępowaniu o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. organy I i II instancji naruszyły art. 10 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organy nie umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów na podstawie których wydane zostały skarżone decyzje. Tym samym wnioskodawca pozbawiony został możliwości odniesienia się do zgromadzonych dowodów. V. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. VI. Na rozprawie Skarżący cofnął zarzut opisany w p-kcie IVa niniejszego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Dokonując analizy akt sprawy – w kontekście podniesionych w skardze zarzutów – stwierdzić wypada, że przeprowadzone w sprawie postępowanie narusza podstawowe zasady procesowe; przeprowadzono je sprzecznie z dyrektywą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, a także ideą państwa prawa – tamże, art. 2. Jest oczywiste, że aby dokonać aktu stosowania prawa należy – in principio – ustalić stan faktyczny, a także – gdy tego żąda rolnik – udostępnić akta sprawy przez co należy rozumieć pełną dokumentację ! W niniejszym postępowaniu kluczową rolę odgrywa raport z weryfikacji w terenie powierzchni PEG, który to został zatwierdzony dopiero w dniu wydania decyzji ostatecznej, która stała się przedmiotem wniesionej skargi (nie wiadomo czy czynność ta miała miejsce przed, czy po wydaniu zaskarżonej decyzji). Bezsprzeczne jest natomiast, że w chwili orzekania przez Organ I instancji dokument ten – jako nie zatwierdzony – nie mógł stanowić ustaleń faktycznych. Za wiarygodne – w powiązaniu z treścią motywów prawomocnego wyroku z dnia 14.05.2014 r. w sprawie V SA/WA 2767/13 WSA w Warszawie – należy uznać twierdzenie rolnika, że w dokumentacji (na datę orzekania przez Organ I instancji) nie istniał i nie został rolnikowi udostępniony raport, chociaż tego się ustawicznie domagał. Takie postępowanie jest sprzeczne z ideą praworządności i pozbawiło skarżącego możliwości czynnego udziału w sprawie. W szczególności skarżący nie mógł się odnieść do jego treści w zakresie niekorzystnych ustaleń. W ocenie Sądu jest to istotne naruszenie prawa mające potencjalnie wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co nakazuje wyeliminować je z obrotu prawnego. V. Wadą raportu – uniemożliwiającego uznanie jego treści za dokument urzędowy – jest jego forma. Z treści art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że za dokument urzędowy uchodzić może jedynie oświadczenie sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania; wówczas stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie – poprzez § 2 tego przepisu – do dokumentów urzędowych sporządzonych przez inne podmioty. Oceniając ten "dokument" z naniesionymi skreśleniami i dokonanymi poprawkami, które w żaden sposób nie zostały omówione (a więc nie wiadomo kto je poczynił) uznać należy, że nie spełnia on wymogów, o których wyżej była mowa. W szczególności nie pozwalają one – tj. naniesione poprawki – czynić na tej podstawie pewnych ustaleń. W ocenie Sądu ten stan "dokumentu" był przyczyną tego, że ukrywano go przed Skarżącym obawiając się kompromitacji w związku z jego jakością (w zakresie formy i treści). Nie udostępniono go w ramach okazywania akt administracyjnych, a zatwierdzenie w dniu wydania decyzji przez Organ II instancji trafność tych spostrzeżeń jedynie potwierdza. VI. Dyskwalifikując z powyższych względów wadliwy "raport" należy zalecić przeprowadzenie kontroli (tym razem prawidłowej) z klasycznym zapoznaniem rolnika z treścią poczynionych ustaleń – z możliwością (w określonym terminie) wniesienia zastrzeżeń. Wobec występujących kontrowersji (czego odzwierciedleniem jest także sprawa V SA/WA 2767/13, a także słuszna krytyka postępowania Organów obu instancji), należałoby rozważyć udział rolnika w czynnościach kontrolnych dokonywanych na gruncie. Ich odzwierciedleniem winien być prawidłowo sporządzony protokół kontroli. VII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 3c w zw. Z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.