V SA/Wa 2090/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. .... sp. z o.o. w restrukturyzacji w ... na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... października 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę W dniu [...] czerwca 2016 r. B. sp. z o.o. (dalej także jako: strona, skarżąca, wnioskodawca) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności na 2016 rok. Następnie, w gospodarstwie rolnym B. sp. z o.o. została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono, że: - rolnik nie prowadzi aktualnej księgi rejestracji świń dokonując wpisów do tej księgi w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu. Księga rejestracji świń w formie papierowej nie jest prowadzona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolznictwa i Rozwoju Wsi z 29 lipca 2005 r. w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz.U. Nr 151, poz. 1268, z późn. zm.). - w siedzibie stada nie wszystkie świnie zostały oznakowane bezzwłocznie, a w każdym przypadku przed opuszczeniem przez świnie siedziby stada (za pomocą kolczyka założonego na lewą małżowinę uszną lub tatuażu umieszczonego w sposób czytelny i trwały w obu małżowinach usznych świni albo na jej grzbiecie, zawierających numer identyfikacyjny zwierzęcia gospodarskiego.) W dniu [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją Nr [...] przyznał B. sp. z o.o. płatności ONW na rok 2016, w łącznej wysokości 1552,84 zł. i określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynoszącą 3%. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poinformował o przysługującym, na podstawie art. 10 § 1Kpa, prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień Z akt sprawy wynika, że B. sp. z o.o. nie skorzystał z przysługującego mu w tym względzie prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR to P. wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu B. sp. z o.o. płatności ONW na rok 2016. W dniu [...] lutego 2018 r. wpłynął do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia jej nieważności. W dniu [...] maja 2018 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywołał m.in. następującą argumentację: W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. ustalił, że decyzja Nr [...] wydana w dniu [...] czerwca 2017 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu B. sp. z o.o. płatności ONW na rok 2016 została wydana z rażącym naruszeniem art. 91 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 364 z późn. zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności i w oparciu o to ustalenie wydał decyzję zgodną z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do podnoszonych we wniosku argumentów organ wskazał, że odniesienie się do nich w niniejszym postępowaniu prowadziłoby w istocie do ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., co byłoby dopuszczalne jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., od której strona jednak odwołania nie wniosła. Pamiętać bowiem należy, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W trakcie badania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, które stanowiłoby kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 39 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji UE nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. jest obarczona wadą. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego rozważenia zaistniałego stanu faktycznego oraz brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł : - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów obowiązującego prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2018 r.nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez skarżącego na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie organu odwoławczego, z którym należy się zgodzić decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z jej uzasadnienia wynika, że gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli w wyniku której zostały stwierdzone następujące niezgodności : - SW1.1 - stwierdzono, że rolnik nie posiada księgi rejestracji świń lub księga rejestracja świń w formie papierowej nie jest prowadzona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz. Ustalono również kryteria: "zasięgu" [5], "dotkliwości" [3], "trwałości" [3], - SW 1 - rolnik nie prowadzi aktualnej księgi rejestracji świń dokonując wpisów do tej księgi w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu. Księga rejestracji świń w formie papierowej nie jest prowadzona zgodnie z wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz. U. nr 151, poz. 1268, z późn. zm.). Ustalono również kryteria: "zasięgu" [5], "dotkliwości" [3], "trwałości" [3]. - SW 1.2 - stwierdzono, że wpisy w księdze rejestracji świń nie zostały dokonane w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu; Ustalono również kryteria: "zasięgu" [3], "dotkliwości" [1], "trwałości" [3]. - SW 4.2 - tatuaż (w małżowinach usznych lub na grzbiecie) nie jest czytelny lub zwierzę zgubiło kolczyk (widoczny ślad na małżowinie usznej po kolczyku) i rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka; Ustalono również kryteria: "zasięgu" [1], "dotkliwości" [1], "trwałości" [1]. - Na podstawie oceny wagi stwierdzonej niezgodności ustalono poziom redukcji wysokości płatności ONW wynoszący 3%. W dniu [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał B. spółka z o.o. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na 2016 rok. W niniejszej decyzji rozstrzygnięto o konsekwencjach wynikających z ujawnionych niezgodności z tytułu wzajemnej zgodności. Zastosowano obniżkę płatności o 3%. Natomiast nie uwzględniono zwiększonego poziomu redukcji z uwagi na powtarzające się niezgodności. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 91 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z treścią art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, ponieważ rozstrzygnięcie nr [...] jest sprzeczne z przepisami regulującymi przestrzeganie podstawowych zasad wzajemnej zgodności. Zdaniem Sądu, organ wówczas trafnie zwrócił uwagę na fakt, iż w ramach złożonego w 2014 roku wniosku o przyznanie płatności ON W ujawniono już brak przestrzegania ww. wymogu pkt. SW 1.2, SW 1, SW 1.1, SW 4.2. Niniejsze zostało potwierdzone w raporcie z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. W zaistniałej sytuacji należało mieć na względzie treść art. 38 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności ONW, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z 20.06.2014r.). W przytoczonym rozporządzeniu zawarto definicję legalną powtarzającej się niezgodności, która oznacza niezgodność z tym samym wymogiem lub normą, wykrytą więcej niż raz w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych, o ile poinformowano beneficjenta o poprzednich przypadkach niezgodności. Ten sam wymóg został przekroczony w 2016 roku. Zatem w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności ustalony procent mnoży się przez trzy. Zaistniała więc sytuacja prawna, w której zastosowanie znajduje norma sankcjonująca opisana w art. 39 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. W zaistniałej sytuacji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. słusznie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ponownej weryfikacji wniosku o płatności ONW w zakresie zastosowania obniżki w przypadku naruszenia zasad wzajemnej zgodności z uwzględnieniem reguły dotyczącej sankcji z tytułu powtórzenia tej samej niezgodności. Nie sposób więc uznać, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, brak było także podstaw pozwalających na przyjęcie, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. o której wyżej mowa (stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. mocą której przyznano stronie skarżącej płatności ONW na 2016 r.) została wydana w warunkach określonych w art.156 §1 pkt 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, na to, iż ostania z ww. decyzji, tj. decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie została zaskarżona przez stronę w trybie zwykłym mimo prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia, co oznacza, iż sama strona uznała ją za słuszną. Końcowo Sąd podkreśla, że naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym naruszenie noszące cechy rażącego, wymaga wykazania i udowodnienia w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej jako szczególnego rodzaju naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki (zob. wyrok NSA z 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04, LEX nr 173113). Zatem rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym, co należy podkreślić, wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00 oraz z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05, LEX nr 187767). Jako rażącego naruszenia prawa nie należy zaś traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 933/02, LEX nr 149177), a więc w sytuacji, gdy decyzja jest w sposób oczywisty sprzeczna z przepisem prawa i - w związku z powyższym - nie może pozostawać w obrocie prawnym praworządnego państwa (por. wyroki: NSA z 13 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2395/0, LEX nr 146076 oraz WSA w Warszawie z 14 października 2004 r., sygn. akt III SA 2293/03, Monitor Podatkowy 2004/11/3). W ocenie Sądu decyzja której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tylko takie naruszenie prawa pozwalało na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając zatem na względzie powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.