V SA/Wa 2092/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne; Uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].04.2007 r. – stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), dalej powoływaną jako u.s.u.s. – odmówiono S. Ł. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu – po przedstawieniu stanu prawnego – wskazano, że całość zadłużenia jest objęta egzekucją administracyjną ze świadczenia emerytalnego, które wynosi [...] zł. Obciążenia finansowe – w skali miesięcznej to: 200 zł na zakup leków, 310 zł – opłaty za czynsz, energię elektryczną, gaz i wodę. W dalszej części motywów zwrócono uwagę na to, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy: "dlatego – dla podjęcia decyzji o umorzeniu - musi zostać udowodnione zaistnienie jednej lub kilku przesłanek, potwierdzających w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że w danej sytuacji zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia, która oznacza nie tylko brak możliwości egzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie ma szansy na wyegzekwowanie należności w przyszłości". Ostatecznie wyrażono pogląd, że z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 28 u.s.u.s. ZUS orzekł jak w sentencji. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...].06.2007 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – postanowił utrzymać zaskarżony akt administracyjny w mocy. W motywach dodatkowo zauważono, że ww. nie posiada zobowiązań wobec innych kontrahentów, nie korzysta z pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a także nie ubiegał się o udzielenie pomocy społecznej. W skardze do Sądu S. Ł. wskazał, że "po dokonaniu potrąceń w kwocie 259,50 zł emerytura, którą otrzymuje, wynosi [...] zł. Po potrąceniu kosztów stałych, o których była wyżej mowa, pozostaje 257 zł na życie". W dalszej części skarżący opisał swój stan zdrowia i konieczność ponoszenia – w związku z jego pogarszaniem się – dodatkowych wydatków. Postulował analizę zaistniałej sytuacji w kontekście regulacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) wskazując, iż w jego przypadku umorzenie składek jest konieczne, "gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Skarżący zadał dramatyczne pytanie: "Czy ktoś sobie wyobraża jak osoba mająca 88 lat, pierwszą grupę inwalidzką, potrzebująca pomocy innych osób ma przeżyć za 257 zł miesięcznie?". W odpowiedzi na skargę – żądając oddalenia wniesionego środka zaskarżenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. I. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. II. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].06.2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z dnia [...].04.2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 28 u.s.u.s. Wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określa warunki, w jakich Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, w szczególności wówczas gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zwłaszcza w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej wart. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego ZUS stwierdził brak całkowitej nieściągalności należności, albowiem skarżący utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wys. [...] zł. Z tego obciążenia z tytułu utrzymania gospodarstwa domowego (czynsz, energia elektryczna, gaz, woda) i na zakup leków wydatki wynoszą 510 zł. Jeżeli weźmie się pod uwagę wysokość dokonanych potrąceń na rzecz ZUS-u (vide skarga), to skarżącemu na zakup artykułów żywnościowych pozostaje kwota 250 zł miesięcznie, co daje podstawę do uznania, iż żyje on na krawędzi ubóstwa. Nie ulega wątpliwości, że skarżący – chociażby z uwagi na wiek – nie będzie mógł podjąć pracy i polepszyć swojej sytuacji materialnej. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego stwierdzając jedynie, że brak jest spełnienia przesłanek z art. 28 u.s.u.s. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają jej w sposób szczególny. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał, lecz błędnie ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i 77 k.p.a., a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które – jego zdaniem – byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie istnieją wszelkie przesłanki do umorzenia należności na podstawie powołanego rozporządzenia, a w szczególności na podstawie okoliczności wskazanej w skardze. Można bowiem umorzyć należności z tytułu składek w przypadku "gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych". Pamiętać też należy, że ius est ars boni et aequi, a więc stosując prawo należy uwzględniać to co dobre i słuszne. III. Uwzględniając powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji.