V SA/Wa 2093/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Sędzia WSA - Artur Kot, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych; 2. zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz W. P. kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V SA/WA 2093/15 UZASADNIENIE Pan W. P. (dalej skarżący) wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 r. to jest jednolitej płatności obszarowej do powierzchni zadeklarowanej [...]ha, oraz płatności obszarowej do 16,10) powierzchni upraw strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: organ I instancji lub kierownik ARiMR) decyzją z [...]stycznia 2015 r. r przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową do zadeklarowanej i ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej [...]ha w wysokości [...]zł na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1602) z uwzględnieniem zastosowania współczynnika korygującego w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia: (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.20.2009 ze zmianami, dalej: rozporządzenie Nr 73/2009). Tą samą decyzją organ I instancji odmówił przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Uzasadniając odmowę przyznania tej płatności Kierownik ARiMR wskazał na przepisy art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 poz. 1164 ze zmianami, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Organ ten zauważył, że w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że działki rolne zadeklarowane do specjalnej płatności są również zadeklarowane do pakietu rolnictwo zrównoważone, a zgodnie z art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich, specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w danym roku we wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zmianami). Z tego względu odmówiono specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Przyznano również płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...]zł na podstawie § 14 g ust. 4 rozporządzenia rady ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 22 poz. 121 ze zmianami). Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ odwoławczy lub Dyrektor ARiMR). Podniósł, że zasada podwójnego finansowania nie miała miejsca, gdyż działka rolna "[...]" o powierzchni [...]ha, do której ubiegał się o płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, nie jest objęta płatnością rolnośrodowiskowa i o taką płatność nie miał możliwości ubiegać się, gdyż działka została włączona do powierzchni gospodarstwa w 2013 roku. Zgodnie z zasadami pakietu rolnictwo zrównoważone płatność rolnośrodowiskowa przysługuje tylko do powierzchni zadeklarowanej w pierwszym roku ubiegania się o taka płatność, to jest do [...]ha. Natomiast wymogi płatności rolnośrodowiskowej dotyczą całego gospodarstwa i były one przestrzegane również co do działki "J[...]o powierzchni [...]ha. Zaskarżona decyzją Nr [...]Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...].01.2015 r. Organ odwoławczy uzasadnił prawidłowość przyznania jednolitej płatności obszarowej z zastosowaniem współczynnika korygującego. Co do płatności do roślin strączkowych i motylkowych Dyrektor ARiMR zauważył, że w kolumnie 9 sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" strona zadeklarowała realizację pakietu i wariantu 1.1. dodając jedynie w uwagach: "nie ubiegam się o płatność, ale realizuję założenia pakietu. Na tej podstawie organ zauważył, iż na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych, strona jednocześnie realizowała pakiet 1, to jest rolnictwo zrównoważone, mimo iż nie wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do tych działek. Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zmianami) pakiet 1 musi być realizowany na obszarze całego gospodarstwa. Rolnik nie może jednocześnie otrzymać płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych, jeżeli na tych samych działkach zadeklarował pakiet 1. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich stwierdził, że z przepisu tego wynika wprost, że specjalna płatność obszarowa do roślin strączkowych i motylkowych nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w danym roku we wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietu rolnictwo zrównoważone. Dyrektor ARiMR zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 1 -4 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. pojedynczy wniosek zawiera informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianych w art. 7 do celów płatności jednolitej i szczegółu pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie, użytkowanie. Jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Organ jest związany żądaniem wszczęcia postępowania Przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obecnie obowiązujące przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy, a organ dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Jednakże za treść merytoryczną wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzje Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przepisów ustawy z dni 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności art. 7 ust. 3d tej ustawy, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sposób umożliwiający jej prawidłowe załatwienie. Zarzucił też naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności podanych przez skarżącego wskazujących na konieczność przyznania płatności. Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych lub zmianę tej decyzji poprzez przyznanie tej płatności. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę jej autor zauważył, że w kolumnie 9 sekcji VIII wniosku zadeklarował realizację pakietu 1 rolnictwo zrównoważone uczestnictwa w programie płatności rolnośrodowiskowej, jednak w uwagach zaznaczył, że nie ubiega się o płatność, ale realizuje założenia pakietu. Zatem pakiet 1 był realizowany na działce zgłoszonej do płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych, jednak nie wnioskował o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do tych działek. W konsekwencji bezpodstawnie odmówiono tej płatności na podstawie art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich. Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził właściwej analizy materiału dowodowego co do dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych w zakresie tego, że zgodnie z jego wnioskiem nie dochodzi do podwójnego przyznania płatności do działki zgłoszonej do płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Wskazał też na wadliwości uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, które nie odnosi się do zarzutów odwołania i jest niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawowe znaczenie w sprawie ma interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 d ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r, o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, gdyż to ten przepis stanowił materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (dalej: płatność specjalna). Zgodnie z tym przepisem specjalna płatność nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w danym roku we wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów wiejskich (dalej; ustawa EFRROW) m.in. w zakresie w zakresie pakietu rolnictwo zrównoważone. W celu wykładni art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich należy sięgnąć do przepisów ustawy EFRROW i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, dalej: rozporządzenie) . Jak wynika z przepisów ustawy EFRRROW, w szczególności z art. 18, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu, co niewątpliwie dotyczy programu rolnośrodowiskowego określonego w art. 5 ust. 1pkt 14 tej ustawy, pomoc przyznawana jest do powierzchni gruntu. Również z przepisów rozporządzenia wynika, że w przypadku zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), zgodnie z § 11 pkt 1 płatność jest przyznawana do działek rolnych. Z kolei z § 11 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana, jeżeli pakiet rolnośrodowiskowy jest realizowany na obszarze całego gospodarstwa rolnego. Z zestawienia tych przepisów ustawy EFRROW i rozporządzenia wykonawczego wynika więc jednoznacznie, że płatność jest przyznawana do konkretnych, zadeklarowanych do płatności, działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli program rolnośrodowiskowy rolnictwo zrównoważone jest realizowany na obszarze całego gospodarstwa rolnego. Płatność rolnośrodowiskowa nie jest więc płatnością do gospodarstwa rolnego jako takiego, lecz do zadeklarowanych do płatności działek wchodzących w skład gospodarstwa, na którym realizowany jest pakiet rolnictwo zrównoważone. Choć nawet nie objęcie płatnością całej powierzchni gospodarstwa, nie zwalnia rolnika z realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego na całym jego obszarze. Zgodnie a 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013". Należy też zauważyć, ze przepis § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 dopuszcza zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku zwiększenia obszaru gruntów, na których to zobowiązanie jest realizowane w zakresie pakietu rolnictwo zrównoważone, przy czym zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone przysługuje do zadeklarowanych do płatności działek, przy czym rolnik może zmienić zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez zwiększenie obszaru realizowania zobowiązania i zadeklarowanie do programu kolejnych działek rolnych, co wymaga wprowadzenia zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w planie działalności rolnośrodowiskowej. W tej sytuacji przepis art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu w ten sposób, że taka specjalna płatność obszarowa nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w roku, w którym rolnik występuje o specjalną płatność, we wniosku o przyznanie pomocy (płatności rolnośrodowiskowej) w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone, jeśli taka powierzchnia jest uwzględniona w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej składanym w tym samym roku, lub zadeklarowana w tym roku do procedury zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z § 6 ust 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. Gdyby samo uczestnictwo rolnika w programie rolnośrodowiskowym stanowiło przeszkodę do uzyskania płatności specjalnej, to używanie w art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich słów: "zadeklarowanych w danym roku we wniosku o przyznanie pomocy" byłoby pozbawione normatywnej treści. Należy jednak przyjąć, że racjonalny ustawodawca formułując przepisy prawa nie zawiera w nich określeń pozbawionych treści normatywnej. Gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie rolnika uczestniczącego w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone możliwości uzyskania płatności specjalnych do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, to wystarczyłoby sformułowanie: "Specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych nie przysługuje rolnikowi realizującemu działania w zakresie pakietu rolnictwo zrównoważone." Organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni i zastosowania art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich uznając w istocie, że sam fakt realizowania programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone stanowi przeszkodę do przyznania płatności specjalnej. Związane to jest z niedostatecznym rozważeniem kwestii, czy skarżący działki zadeklarowane do płatności specjalnej zadeklarował do realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone. Organ odwoławczy uznał na podstawie zapisów w kolumnie 9 sekcji VIII wniosku, że skarżący zadeklarował zgłoszoną do płatności specjalnej działkę [...]o powierzchni [...]do przyznania pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego rolnictwo zrównoważone. Organ pominął przy tym zapis w kolumnie 13 sekcji VIII, że rolnik nie ubiega się do tej działki o płatność, ale realizuje na niej program. Również nie uwzględniła części II A wniosku zawierającego deklarację pakietów rolnośrodowiskowych, gdzie skarżący zadeklarował powierzchnię realizacji wariantów w roku składania wniosku w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone powierzchnię [...]ha nie uwzględniającą powierzchni [...]ha zadeklarowanej do płatności specjalnej. Oczywiście błędny był wniosek organu, że skoro skarżący oświadczył, że na działce [...]realizuje program rolnictwa zrównoważonego, to tym samym jest to równoznaczne z zadeklarowaniem tej działki we wniosku na ten rok o przyznanie pomocy w ramach realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone. Jak trafnie zauważył skarżący, z § 10 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. wynika obowiązek realizacji pakietu rolnictwo zrównoważone na obszarze całego gospodarstwa, nie oznacza to jednak że wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego należy uznać za zadeklarowane w danym roku we wniosku o przyznanie pomocy w realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone . Organ pominął też w swych rozważaniach, czy skarżący w odniesieniu do działki [...]o powierzchni [...]ha przeprowadził zmiany programu rolnośrodowiskowego zgodnie z wymogami § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r.. Takie działania organu naruszały przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie ustaleń faktycznych bez tych naruszeń mogłoby doprowadzić do stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania art. 7 ust. 2d ustawy o płatnościach bezpośrednich. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 .p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę przedstawioną przez sąd wykładnię przepisu art. 7 ust. 2d ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dokona też ustaleń faktycznych bez popełniania wykazanych wyżej uchybień w celu ustalenia, czy zgodnie z wykładnią art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich skarżący zadeklarował działkę [...]o powierzchni [...]ha do przyznania pomocy w ramach zobowiązania środowiskowego dotyczącego pakietu rolnictwo zrównoważone. W tej sytuacji przepis art. 7 ust. 2 d ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu w ten sposób, że taka specjalna płatność obszarowa nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w roku, w którym rolnik występuje o specjalną płatność, we wniosku o przyznanie pomocy (płatności rolnośrodowiskowej) w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone, jeśli taka powierzchnia jest uwzględniona w pierwotnym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej składanym w tym samym roku, lub zadeklarowana w tym roku do procedury zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z § 6 ust 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r.