V SA/Wa 2094/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K.J. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych Oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2008 r., złożonym w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, K. J. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" w sekcji III - opis operacji pkt 13 - planowane cele operacji. Zainteresowany wskazał, iż celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej. Pismem z [...] lutego 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 twierdząc, że koszty związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego nie znajdują się w zakresie kosztów kwalifikowanych, tak więc rozbudowa polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego dodatkowej części przeznaczonej na pobyt turystów nie może być kosztem kwalifikowanym w ramach powyższego działania, gdyż wsparciu nie podlega budowa budynków mieszkalnych do której zalicza się właśnie rozbudowa. Pismem z [...] lutego 2009 r. wnioskodawca wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że Agencja popełniła błąd kwalifikując zakres dobudowy jako część mieszkalną. W opinii wnioskodawcy pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. jednoznacznie kwalifikuje przedmiotową budowę jako budynek kat. XVII – budynki handlu gastronomii i usług, a więc nie jest to budynek mieszkalny. Strona przytoczyła też § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, iż zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym operacji koszty kwalifikowane w wysokości 209.999,00 zł zostały określone jako koszty robót budowlanych wraz z elementami wykończeniowymi. W ekonomicznym planie operacji wnioskodawca wskazał, iż planowana operacja polegać będzie na rozbudowie budynku mieszkalnego, dzięki czemu powstanie 6 dodatkowych pokoi z łazienkami w tym apartament oraz kuchnia do przygotowywania posiłków dla gości oraz sauna i siłownia. Jak dalej wskazał organ, zgodnie z decyzją – pozwolenie na budowę wydaną przez Starostwo Powiatowe w S., zatwierdzony został projekt budowlany polegający na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne w zabudowie zagrodowej z usługami. Według stanowiska organu, stosownie do przepisów ustawy – Prawo budowlane rozbudowa obiektu budowlanego traktowana jest jako budowa. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podano, iż kosztem kwalifikowanym w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego może być nadbudowa, przebudowa lub remont. Organ odwołał się do wyroku WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 428/2006 wskazującego, że "rozbudowa wiąże się z powiększeniem, rozszerzeniem budowli obszaru już zabudowanego, dobudowaniu nowych elementów". Nadbudowa natomiast odbywa się bez zajmowania nowych powierzchni działki, a zwiększenie powierzchni użytkowej odbywa się przez budowę nowych kondygnacji. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. rozbudowa nie została wymieniona literalnie jako koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013. Na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona skarga. W jej uzasadnieniu podniesiono rażące naruszenie art. 22 ust 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z § 5 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez błędną i niedozwoloną interpretację oraz wykładnię tych przepisów w sposób niezgodny z definicją pojęć "budynek mieszkalny" i "budowa" w rozumieniu § 2 ust 2 pkt 1 oraz § 3 ust 4 a) i b) i ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że planowana przez wnioskodawcę budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, ponieważ pomieszczenia przeznaczone są na wypoczynek dla gości w gospodarstwie agroturystycznym a planowany budynek tylko jedną ścianą opiera się o stojący dom mieszkalny. Jak stwierdził Sąd I instancji, Agencja nie jest władna samodzielnie określać kategorię budynku. Decydująca w tej mierze jest dokumentacja architektoniczno-budowlana. W decyzji Starostwa Powiatowego w S. z [...] lipca 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazano, iż rozbudowa budynku należy do kategorii XVII – budynki handlowe, gastronomii i usług. Jak dalej stwierdził Sąd I instancji, wobec braku w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. definicji legalnej dotyczącej budynku mieszkalnego należy sięgnąć do wykładni systemowej. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawarta jest definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy czym dla potrzeb niniejszej sprawy istotna jest ta część definicji, która odnosi się do przymiotnika "mieszkalny". Art. 3 ust 2a – Prawo budowlane stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć wolno stojący budynek albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że planowana przez skarżącego budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, zatem spełnione zostały przesłanki z § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. pozwalające zaliczyć projekt budowlany do wydatków kwalifikowanych w rozumieniu tego przepisu, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano w skardze kasacyjnej na § 5 ust 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż projekt skarżącego spełnia przesłanki wymienione w § 5 ust 1 powyższego rozporządzenia pozwalające zaliczyć ten projekt budowlany do wydatków kwalifikowanych w rozumieniu tego przepisu, gdyż planowana przez skarżącego budowa stanowi budowę budynku niemieszkalnego, a nie rozbudowę budynku mieszkalnego, a co za tym idzie błędne przyjęcie przez Sąd, iż nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone, a także w jaki sposób zostały naruszone i to na tyle, że doprowadziło to do uchylenia rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem oraz art. 146 § 1 w sytuacji gdy opisane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że projekt zgłoszony przez skarżącego do dofinansowania polegał na rozbudowie budynku mieszkalnego w celu dalszego rozwinięcia działalności agroturystycznej. Wynika to wprost i w sposób niebudzący wątpliwości z dokumentów przedłożonych przez skarżącego. We wszystkich tych dokumentach konsekwentnie wskazuje się, że rozbudowie będzie podlegał budynek mieszkalny. Według skarżącego Sąd I instancji wbrew jasno sformułowanemu przepisowi § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. a także wbrew zgromadzonym w sprawie dokumentom wyraził pogląd, że projekt budowlany zgłoszony przez skarżącego może być zaliczony do wydatków kwalifikowanych do pomocy finansowej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyeliminował zaskarżony akt m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednak nie wskazał jaki przepis postępowania został naruszony, a także na czym naruszenie to polegało. Podniesiono też, że gdyby Sąd należycie zinterpretował przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie mógłby uznać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie należy uchylić. W piśmie procesowym pełnomocnik K. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach wskazał jakie argumenty należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Będąc związany poglądami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, iż w sprawie istotną kwestią jest prawidłowa wykładnia treści § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442, dalej rozporządzenie). W rozpoznawanej sprawie - co stwierdził NSA - wbrew ustaleniom faktycznym wynikającym z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ, którego Sąd nie zakwestionował błędnie przyjęto, iż projektowana przez skarżącego inwestycja to budowa obiektu budowlanego niemieszkalnego, co uprawniałoby do uznania wydatków związanych z tą inwestycją za koszty kwalifikowane w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Tymczasem z dokumentów, poczynając od wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej wynika, że "celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej", następny dokument to kosztorys uproszczony, kosztorys budowlany, przedmiar robót projektu określonego jako: "Rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne w zabudowie zagrodowej z usługami". Kolejny dokument to ekonomiczny plan projektu – "Państwo J. planują dzięki dofinansowaniu ze środków PROW 2007–2013 rozszerzyć działalność agroturystyczną poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, dzięki czemu powstanie 6 dodatkowych pokoi z łazienkami, w tym apartament oraz kuchnia do przygotowania posiłków dla gości". Również z decyzji nr [...] Starosty Powiatu [...] zatwierdzającej projekt budowlany wynika, że udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne. W świetle przedstawionych dokumentów nie jest uprawnione twierdzenie, że planowana przez skarżącego inwestycja to budowa niemieszkalnego obiektu budowlanego. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym trafnie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjęła, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania mu na podstawie § 5 ust 1 pkt 1 rozporządzenia pomocy finansowej. W świetle tego przepisu, do kosztów kwalifikowanych zalicza się budowę, przebudowę lub remont połączony z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz kosztów rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. W odniesieniu do budynków mieszkalnych do kosztów kwalifikowanych zalicza się nadbudowę, przebudowę lub remont połączony z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz kosztów rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest od rodzaju budynku, którego dotyczy planowana inwestycja nie zaś celu, któremu ma służyć ten budynek. Reasumując, przyczyną odmowy przyznania pomocy było niespełnienie warunków określonych w § 5 ust 1 rozporządzenia, albowiem zawiera on zamknięty katalog kosztów kwalifikowanych związanych z kosztami budowy, modernizacji obiektów budowlanych oraz kosztami zakupu niezbędnego sprzętu i wyposażenia o którym mowa w § 4 ust 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Projekt zgłoszony przez Skarżącego do dofinansowania – na co zwrócił uwagę NSA - polegał na rozbudowie budynku mieszkalnego w celu dalszego rozwinięcia prowadzonej działalności agroturystycznej (wniosek o przyznanie pomocy cz. II pkt 13 k – 88, przedmiar robót k – 46, kosztorys uproszczony k – 51, decyzja nr [...] k -131-133, ekonomiczny plan projektu k-71). Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 2 do kosztów kwalifikowanych zalicza się w odniesieniu do budynków mieszkalnych koszt nadbudowy przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Przepis ten nie wskazuje, aby możliwe było dofinansowanie rozbudowy budynku mieszkalnego. Rozbudowa mieści się w szerszym pojęciu budowy, na co wskazuje art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) i polega na powiększeniu, rozszerzeniu budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowaniu nowych elementów. Przepis § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia nie wskazuje, aby budowa polegała na dofinansowaniu, a spośród procesów budowlanych mieszczących się pod pojęciem budowy wymienia wprost jedynie nadbudowę budynku mieszkalnego. Także wziąwszy pod uwagę zawarte w ustawie Prawo budowlane definicje przebudowy i remontu nie można przyjąć, aby realizowany przez Skarżącego projekt mieści się w jednej z tych kategorii. Odnosząc się do zarzutu, że organ błędnie zakwalifikował projekt zgłoszony do dofinansowania uznając, że dotyczy on budynku mieszkalnego o którym mowa w § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim z tego względu, że w rozporządzeniu tym prawodawca dokonał rozróżnienia wyłącznie na dwie kategorie budynków: mieszkalne i niemieszkalne. Należy więc przyjąć, że budynki mieszkalne to te wszystkie budynki, które nadają się do zamieszkania także tymczasowego (nie dokonuje się na tym tle żadnego rozróżnienia), a niemieszkalne to budynki gospodarcze – przeznaczone do celów innych, niż związanych z trwałym lub tymczasowym pobytem osób. Wskazane rozróżnienie jest niezależnie do rozróżnienia na budynki mieszkalne i budynki mieszkania zbiorowego, które wprowadza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Rozporządzenie MRiRW z dnia 17 października 2007 r., mimo że jest późniejsze nie odsyła do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wprowadza własną kategoryzację budynków (budynki mieszkalne i niemieszkalne) wyłącznie na potrzeby kwalifikowania projektów. Projekt Skarżącego polega na rozbudowie – jak to określa sam Skarżący we wszystkich przedłożonych w ARiMR dokumentach i jak zostało również przyjęte w decyzji Starosty Powiatowego w [...] nr [...] – budynku mieszkalnego, dzięki czemu obok dotychczasowych 4 pokoi przeznaczonych do dyspozycji letników powstanie 6 dodatkowych pokoi z łazienkami; nie może być więc wątpliwości, że w świetle przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. projekt dotyczy budynku mieszkalnego o jakim mowa w § 5 ust 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, Agencja nie dokonała samodzielnego określenia kategorii budynku, a dokonała prawidłowego zakwalifikowania projektu w oparciu o kategorie wprowadzone przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Argumentacja Skarżącego nie jest trafna także z tego względu, że nawet gdyby przyjąć – do czego, co należy podkreślić, brak podstaw – że mają w sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a zatem budynek objęty projektem nie jest budynkiem mieszkalnym z uwagi na treść § 3 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia, to w takiej sytuacji projekt ten nie byłby objęty przepisem § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r., ale też § 5 ust 1 pkt 1, który dotyczy wyłącznie budynków niemieszkalnych – trudno do takiej kategorii zaliczyć budynki zamieszkania zbiorowego, które stanowią pewnego rodzaju wyodrębnioną kategorię budynku mieszkalnego. Tak więc działanie Agencji należy więc uznać za prawidłowe zarówno co do treści (zgodnie z § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007r.), jak i formy – Agencja zachowała formę pisemną zgodnie z art. 22 ust 3 cyt. ustawy z 7 marca 2007 r. Skarga zaś podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Jak to zostało wykazane wyżej organ w toku postępowania w sprawie z wniosku K. J. nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.