V SA/Wa 2096/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga W. P. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawca, Beneficjent) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...].05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek W. P. o przyznanie płatności na rok 2012, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) wraz z materiałem graficznym (materiałem geograficznym), o którym mowa w art. 25 ust. 3 tej ustawy. W przedmiotowym wniosku W. P. wnioskowała o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), do powierzchni wynoszącej 4,93 ha. W dniu [...].07.2012 roku w gospodarstwie Wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli Nr [...]. Inspektorzy kontroli stwierdzili, że działka rolna A - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany. W dniu [...].02.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy wniosku oraz po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu wydał decyzję Nr [...], mocą której z uwzględnieniem pomniejszeń przyznał W. P. jednolitą płatność obszarową do powierzchni stwierdzonej wynoszącej 4,76 ha. W dniu [...].03.2013 r. W. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, wniosła odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...].02.2013 r. W złożonym odwołaniu Skarżąca podważyła zasadność pomniejszenia płatności, o które wnioskowała oraz zastosowania nakazu realizacji działań naprawczych, na który składa się obowiązek obsiania, ugorowania lub przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych do dnia 15 maja 2013 r. odnośnie działki rolnej A. Zdaniem Skarżącej na działce rolnej A (położonej na działce ewidencyjnej Nr [...]) znajduje się uprawa trwałych użytków zielonych, które są regularnie koszone i z których zbierane jest siano. W. P. wyjaśnia ponadto, iż jej zdaniem kontrola na miejscu nie została przeprowadzona na zadeklarowanej do płatności działce ewidencyjnej o Nr [...], a została przeprowadzona na działce sąsiedniej (położonej po stronie zachodniej, która nie została przez Wnioskodawcę zgłoszona do przyznania pomocy). Ponadto Wnioskodawczyni dołączyła zdjęcie z terenu, z oznaczeniem położenia granicy działki o Nr [...], na którym widoczne jest użytkowanie rolnicze. Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...].07.2013 roku, po rozpoznaniu odwołania Wnioskodawcy z dnia [...]03.2013 roku, utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie o przyznanie płatności na rok 2012 r. W uzasadnieniu Dyrektor [...] OR ARiMR przedstawił obszernie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, a następnie – wskazując na ustalenia poczynione w sprawie – wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozpatrując sprawę z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej ustalił, iż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla: • działki rolnej H deklarowanej na powierzchni 0,25 ha, wynosi 0,14 ha, • działki rolnej J deklarowanej na powierzchni 0,26 ha, wynosi 0,20 ha. Łączna powierzchnia gruntów rolnych wykluczonych z przyznania płatności wyniosła 0,17 ha, tym samym powierzchnia stwierdzona stanowi 4,76 ha; początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła 3 484,64 zł (4,76 ha x 732,06 zł). Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku (4,93 ha), a powierzchnią stwierdzoną (4,76 ha). Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosi 3,5714 %. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 248,90 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę (0,17 ha x 2) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 3 235,71 zł. Wskazano ponadto, że w dniu [...] lipca 2012 r. w gospodarstwie W. P. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie przestrzegania norm oraz wymogów, która ujawniła nieprawidłowości. Stwierdzono bowiem, iż dla działki rolnej A grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany (nieprawidłowość oznaczona kodem N.01.1). W związku z powyższym podczas wykonywania czynności kontrolnych inspektorzy terenowi dokonali oceny wagi wykrytego naruszenia ze względu na jego zasięg, dotkliwość i trwałość, w wyniku czego łączna suma punktów wyniosła 9 pkt. Jednakże ze względu na fakt, iż kwota pomniejszenia wynosząca 291,21 zł (3 235,71 zł x 9%) nie przekroczyła kwoty 100 euro przeliczonej na złote na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 01.10.2012 r., należna kwota płatności nie została pomniejszona, natomiast wskazano, iż w przypadku niepodjęcia działań naprawczych w terminie określonym w decyzji, kwota ta będzie podlegać odzyskaniu. Ponadto - biorąc po uwagę zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu - organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji ustaleń z kontroli na miejscu, w ramach której w dniu [...].06.2013 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona ponowna kontrola na miejscu. Wyniki powyższej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli na miejscu, a raport z czynności kontrolnych przesłano Wnioskodawcy listem poleconym w dniu [...].07.2013 r. Wyniki powyższej kontroli potwierdzają jednoznacznie – zdaniem Dyrektora OR ARiMR - iż ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...].07.2013 r. są poprawne. W uwagach inspektorów terenowych czytamy: "Na działce ewidencyjnej o Nr 166 liczne zakrzaczenia i zadrzewienia oraz ilość chwastów świadczy o nieużytkowaniu tej działki". Ponadto jak wynika z wyjaśnień inspektorów kontroli obszar skoszony, który rolnik na przesłanym przez siebie zdjęciu (dołączonym do odwołania) oznacza jako działkę ewidencyjną Nr [...], w istocie znajduje się na działce ewidencyjnej o Nr [...]. Dodatkowo organ odwoławczy, w oparciu o dane z systemu informacji geograficznej, dokonał ponownej weryfikacji poprawności położenia granic odniesienia w kompleksie działek, która tylko potwierdza poprawność ustaleń inspektorów terenowych. Jak wynika z powyższych danych, położenie granic odniesienia działek referencyjnych odpowiada granicom użytkowania gruntu widocznym na obrazie ortofotomapy, a powierzchnie całkowite działek referencyjnych odpowiadają powierzchniom całkowitym działek ewidencyjnych pochodzących z danych operatu ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 9a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 86). Podkreślono, że - jak wynika z obrazu ortofotomapy - obszar, gruntu znajdujący się w granicach działki referencyjnej Nr [...] nie jest użytkowany rolniczo, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z terenu wykonana w dniu [...].06.2013 r. przez inspektorów kontroli. Na to rozstrzygnięcie W. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, informując, że dokonane zostały pomiary geodezyjne działki nr [...] (działka rolna A) położonej w P. przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. P. - [...] nr [...]. Wskazała, że opracowanie geodezyjne jest w trakcie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzone go przez Starostwo Powiatowe Wydział Geodezji i Kartografii w S. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przed wyznaczonym terminem rozprawy Skarżąca skierowała do Sądu wniosek dowodowy w postaci prośby o dopuszczenie dowodu z wykazu zmian danych ewidencyjnych gruntów działek Nr [...] i [...] wraz z protokołem granicznym i z wypisu rejestru gruntów, które złożyła do akt sądowych. W piśmie tym wskazała, że organy twierdzą, iż działki o Nr [...] i [...] nie są użytkowane rolniczo, podczas gdy faktycznie obszar nieużytkowany, porośnięty drzewami i chwastami znajduje się na działce Nr [...], której właścicielem jest nieżyjąca B. L. (sama działka ma obecnie nieuregulowany stan prawny) , a [...] OR ARiMR błędnie ustalił numery ocenianych działek. Zdaniem Skarżącej ocena stanu działek wymaga dokonania oględzin w terenie i prawidłowego ustalenia numerów kontrolowanych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jego uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania zarówno przez organ I jak i II instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie z akt administracyjnych dołączonych do skargi nie wynika niezbicie, że podczas kontroli działek Nr [...] i [...] kontrolą objęto dokładnie te działki. Na początku należy podkreślić, że sporne działki (Nr [...] i [...], tworzące działkę A) objęte wnioskiem są bardzo wąskie (ok. 5 m) i długie. Wynika to zarówno z map załączonych do wniosku, jak i ze zdjęć załączonych do wyników kontroli, jak również ze zdjęć przedstawionych przez Skarżącą. W toku postępowania, toczącego się zarówno przed pierwszą, jak i przed drugą instancją, Skarżąca twierdziła, i te twierdzenia podtrzymywała w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że podczas kontroli działek doszło do pomyłki w oznaczeniu działek, a działka brana przez organ jako działka Nr [...] w rzeczywistości jest działką Nr [...], nienależącą do Skarżącej i nie objętą wnioskiem o płatności. Należy też wskazać, że Skarżąca nie uczestniczyła w kontroli spornej działki. Mogło zatem dojść do sytuacji, że zarówno organ, jak i Skarżąca mogli być w błędzie odnośnie tego, czy rzeczywiście działka określana Nr [...] jest tą działką, albowiem materiał znajdujący się w aktach sprawy nie przekonał składu orzekającego, że brak jest wątpliwości w tym względzie. Zarówno organ, jak i Skarżąca przedstawili dowody na poparcie swoich tez, organ jednakże w treści zaskarżonej decyzji stwierdził, że: " (...) jak wynika z wyjaśnień inspektorów kontroli obszar skoszony, który rolnik na przesłanym przez siebie zdjęciu (dołączonym do odwołania) oznacza jako działkę ewidencyjną Nr [...], w istocie znajduje się na działce ewidencyjnej o Nr [...]", natomiast Skarżąca twierdzi, że ten obszar to zarówno działka Nr [...], jak i działka Nr [...], a zakrzaczenia znajdują się na działce Nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszono się już do problemu związanego z bardzo wąskimi i długimi działkami (patrz np. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 756/10 z dnia 6 kwietnia 2011r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślając przy tym, że istnieją sytuacje, w których powinno dojść do wiarygodnego ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że zarówno Wnioskodawca, składający wniosek o przyznanie płatności, jak i organ go rozpatrujący, wskazują i oceniają dokładnie te same działki. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2012r. , poz. 1164). W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie przepisów k.p.a. - o ile przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przewidują szczególnej regulacji - powoduje, że zawarte w ustawie regulacje proceduralne mają charakter nieautonomiczny. Normują tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. (por. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska; Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, wyd. Oficyna 2008) Dążąc do uproszczenia i usprawnienia postępowania, oraz kierując się zamiarem obniżenia jego kosztów, ustawodawca wprowadził niektóre szczególne, odmienne od przepisów k.p.a., zasady i rozwiązania proceduralne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Potwierdzona zatem została podstawowa zasada k.p.a. - praworządności. Organy administracji właściwe w sprawie przyznania płatności działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do powołanego przepisu organ obowiązany został do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest jednak zapewnić - na żądanie - czynny jej udział w każdym stadium postępowania, udzielić niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów. Te wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy obowiązki organu administracji i uprawnienia stron mają szczególne znaczenie w sytuacji wyznaczenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron lub gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wydając decyzję w sprawie przyznania płatności organ administracji opiera rozstrzygnięcie na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zarówno tych, co do których strona się wypowiedziała, jak też i tych, co do których strona nie składała żadnych oświadczeń. Te drugie nie mogą być jednak uznane za przyznane i podlegają obiektywnej ocenie organu administracji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 81/11, LEX nr 1137970). W obliczu zaistniałych wątpliwości Sąd uznał zatem, że organy ARiMR winny ponownie przeprowadzić postępowanie, w którym zobowiązane będą do bezspornego ustalenia, przy udziale Skarżącej, jakie są granice i sposób wykorzystania działki Nr [...] i Nr [...], w kontekście zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń i dowodów w toku postępowania. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.