V SA/Wa 2098/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne , Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 17 lipca 2008 r. wniesionej przez J. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. uzupełnionym w dniu [...] lutego 2008 r. J. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i spłacenie zaległości, nawet w ratach, byłoby bardzo uciążliwe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1999 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Zobowiązany uzyskuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Nie posiada zaległości z tytułu podatków i nie było przeciwko niemu prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na jego utrzymaniu pozostaje niepracująca żona i dwoje dzieci w wieku [...] lat. Zakład wyliczając koszty jakie miesięcznie ponosi zobowiązany, wskazał utrzymanie mieszkania w kwocie [...] zł, spłatę kredytu oraz koszty związane z zakupem leków. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład zaznaczył, że w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Nie zaistniała również żadna z przesłanek z §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powołał się na argumenty zbieżne z przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji Zakładu. Stwierdził w szczególności, że zobowiązany uzyskuje wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę i reguluje zobowiązania z tytułu kredytu. Prezes Zakładu zaznaczył również, że dodatkowe wydatki wskazane przez zobowiązanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wykluczają spłaty zadłużenia w ratach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powołał się – podobnie jak we wniosku o umorzenie składek – na swoja trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego dochodu w wysokości około [...] zł brutto. Ponadto postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone wobec czego nie można stwierdzić, czy w drodze egzekucji zaległość nie zostałaby uregulowana. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy trafnie wskazały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała którakolwiek z przesłanek pozwalająca na umorzenie zaległych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim uzyskiwanie stałego dochodu przez skarżącego, którego część może być przeznaczona na pokrycie zaległych składek. Należy podkreślić, że organy nie kwestionowały wydatków ponoszonych przez skarżącego na utrzymanie rodziny. Uznały jednak nie przekraczając granic uznania administracyjnego, że wysokość tych wydatków nie wyklucza spłacenia zaległości bez uszczerbku w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. W wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach nie kwestionowano również faktu choroby skarżącego i związanych z nią wydatków na leczenie. Choroba ta jednak nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu. Należy także zauważyć, iż spłata należności publicznoprawnych, do których należą składki ZUS powinna mieć pierwszeństwo przed zaspokojeniem innych wierzycieli. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dokumentów i przedłożenia nowych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Dodatkowo wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.