V SA/Wa 2100/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. C. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności. W dniu 12 maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek R. K. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. We wniosku tym R. K. zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 27, 01 ha, nr 44, 45, 202, 228, 280, 306, 318, 331, 369, 24/2 i 48. W dniu 28 września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomił R. K., że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW, powierzchnia referencyjna wyznaczona w oparciu o system informacji geograficznej, dla działki ewidencyjnej nr 45 wynosiła 1, 9131 ha, w związku z czym zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 powierzchnia, do której zostanie przyznana płatność zostanie ustalona na podstawie powyższych danych. W dniu 18 listopada 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wystosował do R. K. pismo zawierające m.in. informację o wyznaczonej na dzień 25 listopada 2009 r. kontroli jego gospodarstwa rolnego. Niniejsze pismo zostało doręczone w dniu 19 listopada 2009 r. matce Strony – S. K. W dniu 24 listopada 2009 r. S. K. dokonała zwrotu odebranej przesyłki poleconej wskazując m.in., iż nie jest domownikiem adresata oraz że nie została upoważniona do odbioru pism adresowanych do Strony, a przedmiotową przesyłkę odebrała omyłkowo. W dniu 25 listopada 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] stawili się w gospodarstwie rolnym Strony celem przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego. Kontrola nie została jednak przeprowadzona z powodu braku możliwości wstępu do gospodarstwa. W dniu 2 grudnia 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] ponownie wystosował do Strony pismo z informacją o wyznaczeniu kontroli na godz.10:00 dnia 10 grudnia 2009 r. Ww. pismo zawierało również informację o konsekwencjach wynikających z uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Powyższe pismo było dwukrotnie awizowane i w wyniku nie podjęcia go w terminie zostało zwrócone. W dniu 10 grudnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] stawili się w gospodarstwie rolnym Strony celem przeprowadzenia kontroli. Kontrola nie została jednak przeprowadzona z powodu braku możliwości wstępu do gospodarstwa. W dniu 5 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystosował do R. K. wezwanie nr [...]. Przedmiotowe wezwanie zawierało informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i udzielenia wyjaśnień. Zostało odebrane w dniu 8 lutego 2010 r. przez S. K. - matkę Strony. W dniu 11 lutego 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęły pisma R. K. z dnia 8 oraz 9 lutego 2010 r. skierowane do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, stanowiące zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu Stronie płatności z tytułu ONW na rok 2009, oraz wniosek o wyłączenie z postępowania w przedmiotowej sprawie pracowników Biura Powiatowego ARiMR w [...] M. W. oraz G. G. W dniu 23 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania Stronie płatności z tytułu ONW na rok 2009. Organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie faktem nie poddania się przez Stronę kontroli w zakresie wzajemnej zgodności IRZ. W dniu 10 marca 2010 r. R. K. złożył odwołanie od ww. decyzji Strona zarzuciła powyższej decyzji, że została wydana prze Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] M. W. pomimo złożonego wniosku o jego włączenie oraz wskutek niepoinformowania Strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Przedmiotowym pismem Strona wniosła również o wyłączenie od udziału w postępowaniu odwoławczym J. M. – Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazał również Stronie, iż nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających wyłączenie od udziału w postępowaniu M. W. – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. polegającą na błędzie w nazwisku Strony w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. W dniu 28 czerwca 2010 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zażalenie R. K. na postanowienie nr [...]. W przedmiotowym zażaleniu Strona wniosła również o unieważnienie "decyzji wydanych w dniu [...] czerwca 2010 r." Organ odwoławczy przypomniał również, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR wydał postanowienie nr [...] w którym odmówił wyłączenia J. M. od rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji wydanej w I instancji tj. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r.). Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji stwierdził m.in., iż zarzut Strony dotyczący wydania decyzji przez osoby podlegające wyłączeniu z udziału w postępowaniu był nieuzasadniony. Ponadto nawet jeśli byłby uzasadniony to nie stanowi on przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Uznając bezzasadność odwołania od ww. decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wyłącznie kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi art. 156 § k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Strona podniosła, iż decyzje zostały wydane przez pracowników podlegających wyłączeniu na podstawie art. 24 § k.p.a. Ponadto podniosła, iż zostały wydane wskutek nie doręczenia jej informacji o planowej kontroli gospodarstwa rolnego. Zdaniem Strony oznacza to, iż skarżone decyzje obarczone są kwalifikowanymi wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W związku z tym organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszenia prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźnej niebudzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub procesowego. W tym znaczeniu rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu nakazowi lub zakazowi wynikającemu z przepisów prawa. Natomiast art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (przywołany przez Stronę) może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów Strony wskazano, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydana została przez pracownika [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, tak więc J. M. nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym. Odnośnie zarzutu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przed rozpatrzeniem wniosku o wyłączenie pracownika i Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika obowiązany jest na jego żądanie lub na żądanie strony wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności pracownika. Jednakże brak wydanego postanowienia w przedmiocie wyłączenia nie stanowi wady prawnej wydanej decyzji, wydanej w postępowaniu w którym brał udział taki pracownik. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu. Powyższy przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wznowienia postępowania, w sytuacji gdy decyzje wydał pracownik podlegający wyłączeniu, niezależnie od tego czy w konkretnej sprawie zostało wydane postanowienie o wyłączeniu pracownika. Fakt wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu nie stanowi, zatem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu Strony, o niedoręczeniu jej informacji o planowanej kontroli wskazano, iż zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pisma doręcza się z pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Status domowników mają również osoby zamieszkujące w tym samym siedlisku nawet, jeśli nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Poza tym, jeżeli domownik adresata nie odmówił przyjęcia przesyłki, oznacza to, że podjął się on doręczenia przesyłki. Podkreślono również, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że większość korespondencji kierowanej do R. K. w przedmiotowej sprawie odbierana była przez S. K. – matkę Strony i nie było to przez nią kwestionowane. W związku z powyższym, zarzut Strony odnoszący się do niedoręczenie jej informacji o planowanej kontroli uznano za bezzasadny. Odnosząc się do wniosku Strony o dopuszczenie dowodu z przesłuchań świadków (rodziców R. K.) na okoliczności niedoręczenia zawiadomienia o zamiarze kontroli stwierdzono, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż w przedmiotowej sprawie pismo z dnia 18 listopada 2009 r., odebrane zostało przez S. K. w dniu 19 listopada 2009 r. Kwestia ta nie wymaga więc udowodnienia. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł R. K. Z jej treści wynika jednak, że skarżący kwestionuje także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jak i obie decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym tj. decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2009 oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]). Analiza obszernej i chaotycznej skargi prowadzi do wniosku, iż jej autor kwestionuje w zasadzie wszystko, co dotyczy postępowania prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jak i postępowania zwykłego, w którym kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zostały wydane. Skarżący twierdzi, bowiem że: 1. Nie został powiadomiony o terminie mającej odbyć się w jego gospodarstwie kontroli albowiem jego matka, która odebrała zawiadomienie w tej materii nie jest jego domownikiem (zamieszkuje w innym miejscu). 2. Żadnej kontroli w jego gospodarstwie nie było a wszelki dokumenty sporządzone na tą okoliczność zostały, sfingowane. 3. Nie zostały rozpoznane jego wnioski o wyłączenie pracowników organu. 4. Został okradziony z należnych mu dopłat. 5. Termin na przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie powinien zostać przywrócony, zaś kontrola powinna zostać dokonana z pominięciem obecnego Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. 6. Powinni zostać przesłuchani świadkowie na okoliczność braku powiadomienia go o terminie kontroli w gospodarstwie. Z treści skargi wynika, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności wszystkich ww. decyzji i uznaje je za pozbawione podstaw i bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § k.p.a. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalności ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej, co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka, zatem wyłącznie kasacyjne stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. są m.in. i te, na które powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydania w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa bądź też zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 2 i 7). Odnosząc się do obu wymienionych wyżej przesłanek przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyrażonej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ prawa-rządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można, zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie, Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określone wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności ONW nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. W ocenie tak organu jak i sądu zarówno decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu płatności ONW jak i decyzja utrzymująca ją w mocy nie były również dotknięte wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem: 1) Skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli, którą planowano przeprowadzić w jego gospodarstwie. Nie chodzi tu, bowiem jedynie o potwierdzeniu odbioru zawiadomienia przez jego matkę, ale i o ponowne pismo skierowane do skarżącego w dniu 2 grudnia 2009 r. informujące o nowym terminie kontroli (wyznaczonyn na dzień 10 grudnia 2009 r. na godz. 10:00). Z akt sprawy wynika, że ww. pismo było dwukrotnie awizowane i w wyniku niepodjęcia go w terminie zwrócone do nadawcy. Oznacza to, że doszło do jego doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Niezależnie od tego przypomnieć należy, że obowiązujące wówczas przepisy prawa nie nakładały na organy bezwzględnego obowiązku powiadomienia rolników o terminie kontroli. Z art. 23 a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynikało, bowiem że " Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane (...)." Twierdzenia skarżącego, że został okradziony z dopłat i że żadnych kontroli w jego gospodarstwie nie było są gołosłowne i mają charakter pomówień. Można byłoby traktować je poważnie wyłącznie wówczas gdyby zostały poparte dowodami np. potwierdzającymi fałszerstwo dokumentów. Jak już nadmieniono wcześniej w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy merytoryczne. Nie ustala się więc nowych faktów ani nie weryfikuje faktów już ustalonych. Oznacza to, że organy nie mogły uwzględnić wniosków skarżącego,który domagał się przeprowadzenia dowodów w tym z zeznań świadków. Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bierze, bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jedyny zarzut, jaki można postawić organom w postępowaniu zwyczajnym to ten, który odnosi się do braku rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników organu tj. M. W., który podpisał decyzję wydaną w I instancji i G. G. – pracownika tego organu. W ocenie sądu te uchybienia nie miały jednak charakteru rażącego. Trzeba także przypomnieć, iż pomimo rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie J. M. (niekorzystnego dla skarżącego) nie brała ona udziału w wydaniu decyzji organu II instancji (decyzję tą podpisał jej zastępca). Natomiast bezpodstawność wniosku o wyłączenie M. W. (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]) była przedmiotem ustaleń i rozważań organu odwoławczego (w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]). Niejako na marginesie podkreślić należy, że gdyby istotnie którakolwiek z osób, które wymienia skarżący podlegała wyłączeniu to ta okoliczność stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez taką osobę. Mając powyższe na względzie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż Sąd nie uwzględnił kolejnego wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy. Wniosek ten wiązał się z tym, że skarżący tym razem wystąpił o "zmianę" ustanowionego dla niego pełnomocnika z urzędu. W związku z tym przypomnieć należy, iż ustanowienie pełnomocnika z urzędu wiązało się z przyjęciem przez Skarb Państwa obowiązku sfinansowania kosztów z tym związanych. Jeśli skarżący nie chciał skorzystać z pomocy takiego pełnomocnika podnosząc pod jego adresem irracjonalne zarzuty to nic nie stało na przeszkodzie, aby ustanowił pełnomocnika z wyboru. Poza tym o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu decyduje właściwa Okręgowa Rada Adwokacka a nie sąd. Również zarzuty kierowane pod adresem konkretnego pełnomocnika odnosząc się do tego, w jaki sposób wykonuje on swoje obowiązki zawodowe nie są rozpoznawane przez sądy.