V SA/Wa 2102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011r. sprawy ze skargi Z.M.W.K. w K. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia (...) maja 2010r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. W dniu [...] listopada 2009 roku Z, M. W. i K. w K. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie gmin członkowskich ZMWiK w subregionie k." w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dalej: POIiŚ), Oś Priorytetowa 1, Gospodarka wodno-ściekowa, działanie 1.1 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tysięcy RLM. W wyniku przeprowadzonej oceny kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia, wnioskodawca został wezwany w dniu 21 grudnia 2009 roku do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku w zakresie kryterium formalnego numer 5, 6, 12, 13, w zakresie kryteriów merytorycznych I stopnia nr 2, 4 i 7. W dniu 13 stycznia 2010 roku Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – jako instytucja pośrednicząca II stopnia – odrzucił wniosek. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 5 z powodu braku pieczęci wnioskodawcy na wniosku oraz dodatkowego kryterium formalnego nr 14, gdyż wnioskodawca pomimo wezwania nie udokumentował zgodności inwestycji obejmującej budowę sieci kanalizacyjnych dla miejscowości S., A. i części kanalizacji w C. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący złożył protest na dokonaną ocenę kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia. W dniu [...] lutego 2010 roku Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej rozpatrzył negatywnie protest w zakresie niespełnienia dodatkowego kryterium formalnego numer 14. W zakresie niespełnienia kryterium formalnego numer 5 argumentacja skarżącego została uznana. Skarżący złożył odwołanie od rozstrzygnięcia protestu. W dniu [...] marca 2010 roku Minister Rozwoju Regionalnego uwzględnił odwołanie. Wobec uwzględnienia odwołania Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w piśmie z 16 kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia dodatkowego kryterium formalnego numer 14. W piśmie tym wyjaśniono, że zakres wymaganych uzupełnień dotyczy punktu D.2.2 wniosku, załącznika numer 6, załącznika numer 4, załącznika numer 7, załącznika numer 24. Dodatkowo zostało zawarte pouczenie o konieczności poprawy i uzupełnienia wniosku w przypadku, gdy zmiany w załącznikach będą dotyczyły również treści wniosku. Skarżący uzupełnił i poprawił wniosek w dniu 26 kwietnia 2010 roku. Pismem z 20 maja 2010 roku skarżącego poinformowano o odrzuceniu wniosku. Uzasadniając pismo wskazano, że skarżący nie złożył wymaganych dokumentów, natomiast dokonał zmiany rzeczowej projektu, poprzez wyłączenie z jego realizacji budowy sieci kanalizacyjnej w C., S. i A., tj. tych inwestycji, co do których nie posiadał właściwych zezwoleń. Przedstawił nowy projekt o odmiennych niż pierwotny parametrach, w szczególności zakresie rzeczowym i efekcie ekologicznym. Według oceny instytucji pośredniczącej II stopnia skarżący dokonał zmian wniosku wykraczających poza zakres dopuszczony w punkcie 32 Regulaminu konkursu, co uzasadniania odrzucenie wniosku. Z. M. W. i K. w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację z 20 maja 2010 r. Skarżący wskazał, iż zgodnie z punktem 31 Regulaminu konkursu uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach konkursu. Zgodnie z treścią punktu 32, zakres zmian dokonanych przez wnioskodawcę do wniosku oraz załącznika nie może wykraczać poza zgłoszone przez instytucję pośredniczącą II stopnia uwagi i zalecenia. Samodzielne wprowadzenie poprawek może dotyczyć tylko oczywistych błędów rachunkowych i językowych. Skarżący zwrócił uwagę, iż Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wezwał skarżącego do uzupełnienia/poprawy wniosku w zakresie dodatkowego kryterium formalnego numer 14. Skarżący poprawił wniosek, zgodnie z zaleceniami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jednocześnie poinformował instytucję pośredniczącą o zmianie zakresu rzeczowego wniosku. Dalej zauważył, że zmiana zakresu rzeczowego wniosku nie wpływała na istotę samego wniosku w szczególności na cele i priorytety wynikające z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Ponadto, zgodnie z punktem 8 Załącznika numer 2 do Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ, można było dokonać oceny kryterium, gdyż informacje podane we wniosku umożliwiały dokonane rzeczonej oceny. W ocenie skarżącego, skoro zmiana zakresu rzeczowego wniosku może nastąpić za zgodą właściwej instytucji na etapie realizacji wniosku, to może ona nastąpić również przed dofinansowaniem. Inna wykładnia celowościowa przepisów byłaby sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów oraz zasadą wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnił, iż zmiany zakresu rzeczowego, tj. wykreślenie części zadań były związane ze zmianą stanu faktycznego i nie miały wpływu ani na cel, ani na treść istoty zadania. Priorytety ani cel nie uległy zmianie, nastąpiło jedynie przesunięcie w zakresie rzeczowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z 20 maja 2010 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie w ramach POIiŚ, Priorytet I: Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie 1.1 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. znak C 2007/6321, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 2/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących POIiŚ wymienić trzeba ustawę z.p.p.r. oraz Szczegółowy opis priorytetów POIiŚ. Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach POIiŚ (dla Priorytetu I, Działania 1.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez instytucję pośredniczącą – Ministerstwo Środowiska na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", określone w załączniku nr 1 do "Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Szczegółowe zasady oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ zawarte zostały w załączniku nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ" zatytułowanym "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ" Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy zaznaczyć, iż przyjęte "Kryteria wyboru projektów" wyznaczają zakres oceny projektu na poszczególnych etapach konkursu. W rozpoznawanej sprawie na skutek pozytywnego rozpatrzenia odwołania przez instytucję zarządzającą wniosek został skierowany do ponownej oceny w zakresie dodatkowego kryterium formalnego nr 14 "Gotowość techniczna projektu do realizacji". Właściwa instytucja pośrednicząca II stopnia w trakcie dokonywania ponownej oceny formalnej, pismem z 16 kwietnia 2010 r. wezwała wnioskodawcę do poprawy i uzupełnienia wniosku, w celu uzyskania zgodności jego treści z wymogami dodatkowego kryterium formalnego nr 14. W odpowiedzi na wezwanie została złożony poprawiony wniosek, z którego zostały usunięte dwa zadania inwestycyjne tj. budowa sieci kanalizacyjnej w C. oraz w S. i A. . W ocenie instytucji pośredniczącej II stopnia powyższa zmiana została dokonana w sposób wykraczający poza wezwanie do uzupełnienia, tj. poza zakres dopuszczony punktem 32 Regulaminu konkursu, co powoduje, iż zgodnie z treścią tego punktu wniosek podlega odrzuceniu. Odnosząc się w powyższym kontekście do twierdzenia skarżącego, iż ograniczenie zakresu rzeczowego wniosku nie miało wpływu ani na cel, ani na treść istoty zadania, na które skarżący chciał uzyskać dofinansowanie należy wyjaśnić, iż zgodnie z punktem 124 dokumentu "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ" w pierwszej kolejności projekty oceniane są w oparciu o kryteria formalne. W przypadku uzyskania pozytywnej oceny formalnej, projekt podlega ocenie pod kątem kryteriów merytorycznych I stopnia. Jeżeli regulamin konkursu tak stanowi, można dokonać oceny formalnej razem z oceną merytoryczną I stopnia. Zgodnie z punktem 28 Regulaminu konkursu instytucja pośrednicząca II stopnia dokonuje oceny według kryteriów formalnych i merytorycznych I stopnia równolegle. Przedmiotowy wniosek został skierowany do ponownej oceny jedynie w zakresie dodatkowego kryterium formalnego nr 14, stosownie do treści punktu 267 dokumentu "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ". Wprowadzenie zmian do projektu polegających na usunięciu z niego dwóch zadań inwestycyjnych spowodowało zatem, iż dokonana wcześniej ocena merytoryczna I stopnia stała się nieadekwatna do obecnego zakresu projektu. Należy wskazać, iż zgodnie z punktem 41 Regulaminu konkursu suma punktów otrzymanych przez projekt podczas oceny według kryteriów merytorycznych I stopnia stanowi wynik oceny. Zmiana zakresu przedsięwzięcia w obrębie aglomeracji G. (brak podstawowych jednostek osadniczych S. i A.) oraz w obrębie aglomeracji T. (brak podstawowej jednostki osadniczej C.) spowodowała zatem zmiany wskaźników takich jak RLM (równoważna liczba mieszkańców) czy też wskaźnik koncentracji dla projektu, które podlegały ocenie według kryteriów merytorycznych I stopnia. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z punktem 40 Regulaminu konkursu na etapie oceny spełnienia kryteriów formalnych lub merytorycznych I stopnia członkowie zespołu ds. oceny projektu mogą formułować rekomendacje dotyczące aspektów rozpatrywanych na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Rekomendacje powinny służyć możliwie najbardziej efektywnemu wykorzystaniu środków i mogą dotyczyć m.in.: określenia kierunków aktualizacji i uszczegółowienia opisu projektu i harmonogramu rzeczowo-finansowego przedkładanego na etapie oceny merytorycznej II stopnia, uszczegółowienia wskaźników monitorowania projektu oraz dokumentów pozwalających uznać przedsięwzięcie za zrealizowane, dostarczenia dodatkowych opracowań itp. Podstawę powyższych rekomendacji mogą zatem stanowić jedynie ustalenia dokonane w oparciu o dokumentację aplikacyjną, która podlegała ocenie merytorycznej I stopnia, przeprowadzonej z uwzględnieniem wszystkich pierwotnie zadeklarowanych zadań inwestycyjnych. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż z treści punktu 115a załącznika nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ" można wywnioskować jedynie, iż istnieje obowiązek uzupełnienia wniosku zgodnie ze stanem prawnym należy wskazać, iż powyższy przepis stanowi, że jeżeli regulamin konkursu nie stanowi inaczej, uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w tym konkursie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków, o ile dokument jest uzyskiwany od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu). Należy w powyższym kontekście zaznaczyć, iż skarżący nie uzupełnił wniosku w zakresie wskazanym w powyższej regulacji, natomiast dokonał w nim zmian, które nie wynikały z uwag przekazanych przez instytucję pośredniczącą II stopnia, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem wniosku. Ustosunkowując się do stwierdzenia skarżącego, iż zmiana zakresu rzeczowego wniosku może nastąpić za zgodą właściwej instytucji na etapie realizacji wniosku, a zatem należy uznać, iż taka zmiana może nastąpić przed dofinansowaniem, należy podkreślić, iż regulacje prawa unijnego dotyczące wydatkowania środków finansowych budżetu Unii na inwestycje w infrastrukturę nakładają na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania trwałości inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Należy ponadto zauważyć, iż w punkcie 65 preambuły powyższego rozporządzenia wskazano, iż zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności za sposoby i kontrolę wykorzystania środków powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie. Przepisy prawa unijnego określają zatem jedynie niektóre wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, pozostawiając państwom członkowskim ustanowienie pozostałych reguł na poziomie krajowym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1. Należy w konsekwencji powyższego uznać, iż ustanowienie w dokumentach stanowiących system realizacji POIiŚ zapisów, które dopuszczają możliwość dokonania zmian we wniosku jedynie w zakresie wskazanym przez instytucję oceniającą wniosek nie narusza zasady efektywności prawa wspólnotowego. Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącemu niespełnienie dodatkowego kryterium formalnego nr 14 "Gotowość techniczna projektu do realizacji" wskazanego w rozstrzygnięciu o negatywnym wyniku ponownie przeprowadzonej oceny wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.