V SA/Wa 2105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę Przedmiotem skargi, wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 09.1996r. do 12. 1997r. w łącznej kwocie 17.530,05 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] marca 2013r J. K. (dalej: Wnioskodawca), zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 09.1996r. do 12. 1997r. w łącznej kwocie 17.530,05 zł., wraz z odsetkami za zwłokę, objętych tytułami wykonawczymi od nr [...] do nr [...]. Powołał się na trudną sytuację materialną, zaznaczył, że uregulowanie przedmiotowych należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny i może zagrozić jej bezpieczeństwu materialnemu. W toku przeprowadzonego postepowania administracyjnego organ ustalił, że działalność gospodarczą Wnioskodawca prowadził od kwietnia 1992r. do września 2011r. Nie regulował należności tytułem składek na ubezpieczenia społeczne. Nie zatrudniał pracowników. Ma zaległości w Urzędzie Skarbowym. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A. K., która otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w kwocie 2.1148,85 zł netto. Zgodnie z PiT, dochód Wnioskodawcy uzyskiwany z umowy zlecenia i o dzieło w 2010r. wyniósł 5.227,12 zł, w 2011r. – 31. 218,33zł, w 2012r. – 28.851zł. Małżonkowie mają na utrzymaniu uczącą się córkę. Zgodnie z przedłożonymi rachunkami, wydatki gospodarstwa domowego kształtują się na poziomie 853 zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto, że Wnioskodawca jest pod opieką poradni gastrologicznej w związku z przewlekła chorobą refluksową przełyku, w związku z czym wydatki związane z leczeniem wynoszą ok. 120 zł miesięcznie. Posiada samochód osobowy Polonez 125, rok produkcji 1985. Nie posiada nieruchomości i nie korzysta z pomocy społecznej. Organ przytoczył przepis art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.07.11.74, dalej: u.s.u.s.) i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w punktach 1,2,3,4,4a i 6 tejże ustawy. Podkreślił także, że w dniu 11 lutego 2013r. i w dniu 22 marca 2013r. Naczelnik US w N. wydał postanowienie o umorzeniu postepowania egzekucyjnego ze względu na stwierdzenie całkowitej nieściągalności i stwierdzenie, ze w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wskazał także, iż umorzenie zaległych składek ma charakter fakultatywny. ZUS uznał także, iż Wnioskodawca jest w wieku aktywności zawodowej, jego choroba nie jest tego rodzaju, że ogranicza możliwości zarobkowania, czego dowodem są dochody uzyskiwane z pracy na umowę zlecenia i umowę o dzieło. Ponadto organ I instancji zacytował § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) wskazując, iż także z tego przepisu nie zaszły przesłanki pozwalające na podjęcie decyzji o umorzeniu należności. W wyniku złożonego przez Wnioskodawcę odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. ZUS utrzymał w mocy decyzję I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał argumenty podobne, do zaprezentowanych przez organ I instancji stwierdzając brak zaistnienia przesłanek zarówno z art. 28 u.o.s.u.s, , jak tez z § 3 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, J.K. (dalej: Skarżący), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie wszelkich należności ZUS. Poza podkreśleniem swojej sytuacji materialnej i zdrowotnej i stwierdzeniem, że w związku z tym nie może on ponieść przedmiotowych należności bez istotnego uszczerbku dla koniecznego utrzymania jego i rodziny, podniósł zarzut przedawnienia. Stwierdził bowiem, że składki uległy przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wskazał na trzy wyroki sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii. W odpowiedzi na skargę, ZUS wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie przedawnienia organ wskazał, ze przedmiotowe składki nie uległy przedawnieniu, bowiem bieg terminu przedawnienia został przerwany przez czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli dłużnik został o niej powiadomiony. Tu tytuły wykonawcze zostały Skarżącemu doręczone w dniu 15.05. 2000r. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało do 11.02. 2013r., kiedy Naczelnik US wydał postanowienie o umorzeniu postepowania egzekucyjnego. Podkreślił także, że przedmiotowe składki nie przedawniły się do dnia 31.12. 2002r; termin przedawnienia wynosił wówczas 5 lat, a 10 lat – w przypadku przerwania biegu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. Na początku należy się odnieść do zarzutu przedawnienia, jako najdalej idącego. Organ ma tutaj rację twierdząc, iż w niniejszej sprawie przedawnienie nie nastąpiło. W sprawie chodzi o składki za okres 09/1996r- 12/1997r. Do dnia 31.12. 2002r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że termin przedawnienia wynosił 5 lat, a w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia – 10 lat od dnia w którym składki stały się wymagalne. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 bieg terminu przedawnienia przerywa czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik. W rozpoznawanej sprawie, dłużnik otrzymał tytuły wykonawcze w dniu 15.05. 2000r i to spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Zawieszenie trwało do dnia 11.02. 2013r., kiedy Naczelnik US wydał postanowienie o umorzeniu postepowania egzekucyjnego. Zawieszenie spowodowało przesuniecie terminu przedawnienia wszystkich składek. Przechodząc do samej decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, to ma ona charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U nr 11 poz. 74 z 2007r., dalej: ,, u.s.u.s.’’). należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczajacych wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego stwierdzając, że brak jest spełnienia przesłanek z art. 28 u.s.u.s. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia należności przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ ocenił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., i podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia, powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Organ przeanalizował również przesłanki przepis § 3 rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez Zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżący w toku postępowania tych okoliczności nie wykazał. Żona jego ma stałe miesięczne dochody, on także uzyskuje dochody z tytułu umów cywilnoprawnych, nie choruje na chorobę uniemożliwiającą prace zarobkową. Należy ponadto mieć na względzie, ze umorzenie to nadzwyczajna forma wygaśnięcia należności z tytułu składek i jest traktowana wyjątkowo z uwagi na konieczność wyboru miedzy interesem finansów publicznych a interesem strony. Sąd administracyjny nie ma uprawnień, aby sam dokonywać umorzenia lub jego odmowy; może on tylko – w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procedury administracyjnej- uchylić zaskarżona decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ do tego powołany. Ponieważ w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja jest prawidłowa, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.