V SA/Wa 2106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżących J.V., P.E. jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą cudzoziemcom wydania zezwolenia na nabycie udziału wynoszącego ½ części w prawie własności nieruchomości. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 20 grudnia 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek obywateli [...] J.V. i P.E. w sprawie uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości położonej w miejscowości C. stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.99900 ha zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni 110 m 2, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą pod oznaczeniem KW nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Cudzoziemcy wskazali, iż przedmiotowa nieruchomość zostanie wykorzystana na cele rekreacyjno – mieszkaniowe, z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy kilkanaście razy w roku przebywają w Polsce. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] MSWiA postanowił odmówić obywatelom [...] J.B. oraz P.E. wydania zezwolenia na nabycie przez każdego z nich udziału wynoszącego ½ części w prawie własności określonej wnioskiem nieruchomości położonej w miejscowości C. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawcy nie wykazali okoliczności potwierdzających więzi z Polską. Pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wnioskodawcy zwrócili się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu pisma podnieśli, iż w sprawie pojawiły się nowe okoliczności uzasadniającej pozytywne rozpatrzenie wniosku. Wskazali, iż aktualnie zamiarem wnioskodawców jest wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium RP. Wskazano przy tym, iż dokumenty wykazujące wykonywanie działalności gospodarczej na terytorium RP zostaną uzupełnione w terminie późniejszym. Pismem z dnia 24 maja 2011 r. MSWiA wezwał Wnioskodawców m.in. do wskazania w jaki sposób wnioskodawcy zamierzają wykorzystywać nieruchomość rolną w prowadzeniu działalności gospodarczej, oraz do nadesłania dokumentów potwierdzających wykonywanie działalności gospodarczej na terytorium RP. Uzupełniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Wnioskodawcy wyjaśnili, iż obecnie przyjęli założenie, że działalność gospodarcza zarejestrowana będzie na P.E., natomiast wspierać tę działalność finansowo będzie J.V. Wskazano, iż tymczasowy adres działalności gospodarczej znajduje się w W., bowiem Wnioskodawcy nie podjęli jeszcze faktycznie działalności gospodarczej, gdyż do jej prowadzenia niezbędne jest nabycie przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono również, iż Wnioskodawcy nie rejestrowali swego pobytu w Polsce ponieważ jak dotąd ich pobyty w Polsce nie przekraczają 3 miesięcy. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W ocenie organu II instancji Wnioskodawcy nie zarejestrowali swojego pobytu na terytorium RP i nie prowadzą tutaj żadnej działalności gospodarczej. Zamierzenia Wnioskodawców stanowią jedynie deklarację i pozostają w fazie planów. Według organu dokumentacja przedstawiona wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwiarygodnia zamierzeń gospodarczych Wnioskodawców. Nadto organ wskazał, iż posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest warunkiem koniecznym, aby móc zarejestrować i prowadzić działalność gospodarczą. Pismem z dnia 1 września 2011 r. J.V. oraz P.E. złożyli skargę na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego wykazane zostały okoliczności potwierdzające więzi wnioskodawców z Polską, a tym samym spełniony został ustawowy wymóg gwarantujący wydanie przedmiotowego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, iż jest ona nieuzasadniona. Materialnoprawna podstawa, w oparciu o którą należało rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, unormowana jest w ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. nr 167 poz. 1758) nabycie nieruchomości przez obcokrajowców wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu, w formie postanowienia, nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zgodnie z art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami, które potwierdzają więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który odzwierciedla postanowienia traktatowe dotyczące warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, z wyjątkiem nabycia nieruchomości rolnych i leśnych przez okres 12 lat od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz drugiego domu przez okres 5 lat od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Wskazać również należy, iż w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt V SA 1982/98 (LEX nr 49268) – którego tezę Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji". Przechodząc do przedstawienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, iż działkę objętą przedmiotowym wnioskiem stanowią grunty rolne. Skarżący zobowiązani byli zatem do uzyskania zezwolenia na ich nabycie (jak wynika z akt administracyjnych przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów – k. 6 akt adm.). Cudzoziemcy, będący obywatelami państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, aby uzyskać zezwolenie na nabycie nieruchomości, muszą spełnić wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa, a więc przede wszystkim muszą wykazać, że zachodzą okoliczności potwierdzające ich więzi z Polską. We wniosku o wydanie zezwolenia Wnioskodawcy powoływali się na następujące więzi z Polską: utrzymywanie bliskich kontaktów z przyjaciółmi zamieszkującymi w Polsce, planowanie małżeństwa z obwytelką Polski przez jednego z Cudzoziemców, stałe korzystanie z gościnności przyjaciół (korzystanie z mieszkania) co skutkowało propozycją sprzedaży Cudzoziemcom - przez jednego z odwiedzanych w Polsce przyjaciół - nieruchomości rolnej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży na zakup przedmiotowej nieruchomości w Polsce przy jednoczesnej zapłacie całości ustalonej ceny. Oceniając powoływane tutaj przesłanki należy mieć na uwadze, iż Wnioskodawcy na stałe zamieszkują w [...], nie pracują i nie mieszkają w Polsce, a ich pobyty mają jedynie charakter czasowy związany z odwiedzinami znajomych. Dodać tutaj również należy, iż w toku postępowania przed organem rozpoznającym sprawę w II instancji, Cudzoziemcy zmodyfikowali swój wniosek wskazując, iż aktualnie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zamierzają oni wykonywać działalność gospodarczą właśnie z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, co możliwe będzie dopiero po zakupieniu tej nieruchomości, która niezbędna jest do realizacji zamierzenia gospodarczego. Dokonując oceny zgłaszanych w toku postępownia administracyjnego okoliczności mających uzasadnić złożony wniosek, zdaniem Sądu rację należy przyznać organowi. W kontekście podjętych ustaleń nie ulega tutaj wątpliwości, iż powoływane w złożonym wniosku argumenty (pobyty w Polsce w celach towarzyskich, ewentualne małżeństwo) nie mają waloru obiektywnych czynników pozwalających przyjąć, iż Wnioskodawcy spełniają wymóg wykazania związków z Polską. Przedstawione we wniosku okoliczności cechuje znaczny poziom ogólności o niskim stopniu wiarygodności. Dodać także należy, iż w kontekście całkowitego przekierunkowania motywów wniosku na etapie postepowania przed organ II instancji, za faktyczny powód Cudzoziemców uznać należy chęć nabycia przedmiotowej nieruchomości na zaspokojenie potrzeb życiowych. Powoływane bowiem przez Cudzoziemców okoliczności nie stanowią przyczyny składanego wniosku (więź z terytorium RP) lecz wykreowane zostały celem wymaganego prawem uzasadnienia dokonywanego zakupu. Odnosząc się tutaj do zarzutów skargi dotyczacych zastosowania art. 1a ust. 1 pkt 2) ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskazać należy, iż powoływany przepis faktycznie zawiera otwarty katalog przesłanek uzasadniajcych uwzględnienie przedmiotowego wniosku, jednakże wbrew twierdzeniom skargi organ prowadzący postępowanie nie powoływał w żadnym miejscu, iż przesłanki wskazane w tym przepisie mają charakter enumeratywny. Organ miał możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków Cudzoziemców z Polską. Trzeba jednak w tym miejscu nadmienić, iż katalog przykładowy, będący punktem odniesienia w takich wypadkach, zawiera przesłanki o określonym ciężarze gatunkowym, świadczące o poważnych, trwałych i realnych związkach z naszym krajem o charakterze osobistym lub gospodarczym. Powoływane przez Skarżących okoliczności w kontekście całokształtu ustaleń podjętych w sprawie w żadnej mierze nie potwierdzały jednak istnienia wymaganej więzi obcokrajowców z RP. Skarżący nie przedstawili też wiarygodnych okoliczności na istnienie przedmiotowej więzi. Podkreślić tutaj należy, że w toku postępowania informowano Wnioskodawców o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego mającego na celu wykazanie okoliczności potwierdzających ich więzi z Polską, co stanowi przesłankę wydania zezwolenia (wezwania organu z 17 stycznia 2011 r. oraz z 24 maja 2011 r.). Cudzoziemcy odpowiadając na skierowane do nich wezwania nie wyjaśnili jednak zaistaniałych wątpliwości, lecz po otrzymaniu decyzji organu I instancji zmodyfikowali całkowicie swoje pierwotne żądanie domagając się uwzględnienia wniosku już nie ze względu na cel rekreacyjno-mieszkaniowy i chęć “nie bycia ciężarem" dla polskich przyjaciół w trakcie pobytu w Polsce, lecz ze względu na zmiar podjęcia działalności gospodarczej. Jak wskazywano powyżej zaistniała modyfikacja złożonego wniosku potwierdza, iż Skarżący już po decyzji o zakupie przedmiotowej nieruchomości zaczęli “poszukiwać" niejako wyjaśnień umożliwiających przeprowadzenie planowanej transakcji. Odnosząc się natomiast do podjętych działań Wnioskodawców, zmierzających do rozpoczęcia działalności gospodarczej na terytorium RP i zakupu w tym celu przedmiotowej nieruchomości, w pełni podzielić tutaj należy stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę. Wskazać zatem należy, iż zamierzenia gospodarcze wnioskodawców pozostają nadal w fazie planów. Organ administracyjny w sposób klarowny wyjaśnił tutaj, dlaczego planowana działalność nie może uzasadniać uwzględnienia wniosku w przedmiotowej sprawie. Organ zasadnie zauważył tutaj m.in., iż posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest warunkiem koniecznym, aby móc zarejestrować i podjąć planowaną działalność gospodarczą. Podkreślić również należy, iż przy dokonywanej w tym zakresie ocenie wiarygodności wniosku należało mieć na uwadze, iż umowa przedwstępna zakupu przedmiotowej nieruchomości zawarta została w dniu 8 grudnia 2010 r. natomiast okoliczność nabycia nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej podniesiona została w dniu 5 kwietnia 2011 r., zaś wpis do ewidencji działalności gospodarczej o rozpoczęciu działalności, która to działalność uzasadniała rzekomo zakup przedmiotowej nieruchomości, określony został na dzień 1 czerwca 2011 r. Nie można zatem uznać, iż przyczyną nabycia przedmiotowej nieruchomości była prowadzona działalność gospodarcza. Reasumując zatem, Sąd uznał, że wydanie decyzji odmawiającej wnioskodawcom wydania zezwolenia nie naruszyło art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Nie wystarczy bowiem wykazanie przez Cudzoziemców jakichkolwiek więzi z Polską lecz więzi o określonym ciężarze gatunkowym. Zasadnie organ uznał, iż okoliczności przedstawione przez wnioskodawców na potwierdzenie więzi z Polską nie mają charakteru dostatecznie trwałych więzi. Mając na uwadze powoływane powyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę wydania zezwolenia i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonane ustalenia są prawidłowe, zaś wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając przedmiotową decyzję działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77, oraz art. 107 § 3 k.p.a., uznając, że sprawa została rozpatrzona z dużą wnikliwością. Materiał dowodowy zebrany został i przeanalizowany bardzo starannie, przy jednoczesnym konfrontowaniu z prezentowaną argumentacją stron skarżących. W kontekście zarzutów skargi dotyczących obowiązku organu gromadzenia dowodów, podkreślić również należy, iż Skarżący w trakcie prowadzonego postępowania kilkukrotnie wzywani byli do uzupełnienia materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.