V SA/Wa 2106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] – stosownie do treści art. 104 k.p.a. w zw. z art. 169 § ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) powoływanej dalej jako u.f.p. – orzekł względem Gminy [...] zwrot części dotacji celowej udzielonej z budżetu Państwa w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011 r. na realizację projektu pn. "[...]" jako pobranej w nadmiernej wysokości, tj. wyższej niż określona w umowie o dofinansowanie w kwocie 32.574,91 zł wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu wskazano, że owa należność jest efektem przeprowadzonej kontroli dot. realizacji wskazanego projektu, w trakcie której stwierdzono, że zamiast drogi o nawierzchni bitumicznej wykonana została droga wyłożona kostką betonową. Takie zmiany zostały podjęte przez Beneficjenta samodzielnie, sprzecznie z treścią podpisanej umowy o dofinansowanie (co nastąpiło [...] czerwca 2010 r.). Warto zaznaczyć, że Beneficjent nie poinformował Wojewody [...] przed podpisaniem umowy o dofinansowanie o zmianach wprowadzonych przez siebie już w dniu [...] marca 2010 r. do umowy zawartej z wykonawcą robót z dnia [...] lutego 2010 r., a zatem skarżący dokonał samodzielnie zmiany w stosunku do robót o dofinansowanie, bez zgody Wojewody. 2. W efekcie wniesionego odwołania Minister Finansów decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 3 pkt 1, art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. – postanowił utrzymywać w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach podniesiono argumenty Organu I instancji w zakresie ustaleń faktycznych i zastosowanych norm prawa materialnego. 3. W skardze – żądającej uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie: a) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż miało miejsce pobranie dotacji w nadmiernej wysokości czego konsekwencją było orzeczenie obowiązku zwrotu części dotacji celowej w sytuacji, gdy dotacja ta została przekazana i wykorzystana zgodnie z celem w kwocie określonej umową o dofinansowanie; b) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności nie uwzględnienie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również w kontekście celu na jaki została przyznana dotacja, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż przyznana Gminie [...] dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, tj. wyższej niż określona w umowie o dofinansowanie; - art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nie wyczerpujący oraz brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W motywach wskazano, że przedmiotem projektu w związku z którym skarżąca otrzymała dotację celową z budżetu państwa, była przebudowa drogi wskazanej w tytule projektu. Bezspornie skarżąca zrealizowała zamierzony projekt w całości. Celem Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011 było wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych, które miały na celu zwiększenie płynności ruchu i poprawę bezpieczeństwa komunikacyjnego, a także wsparcie tworzenia powiązań sieci dróg powiatowych i gminnych z siecią dróg wojewódzkich i krajowych, prowadzące do zwiększenia dostępności lokalnych ośrodków gospodarczych. Jego realizacja następowała przez udzielenie dotacji celowych na dofinansowanie projektów infrastrukturalnych, mających na celu modernizację lub rozwój dróg lokalnych. W związku z powyższym dokonane przez skarżącego zmiany, polegające na zwiększeniu powierzchni przebudowanej drogi oraz zmianie rodzaju części nawierzchni, nie stanowiły zmian sprzecznych do celu udzielonej dotacji, tj. przebudowy drogi gminnej. Dokonane w projekcie zmiany znacznie poprawiły charakterystykę przebudowanej drogi, w tym w szczególności jej parametry techniczne, funkcjonalne oraz estetyczne. Skarżący wskazał, że Gmina [...] poinformowała Wojewodę [...] o zmianach wprowadzonych w umowie z wykonawcą robót. Pismo z informacją o konieczności zmian w technologii wykonania nawierzchni wraz z protokołem uzgodnień wpłynęło do Wydziału Certyfikacji i Funduszy Europejskich Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] sierpnia 2010 roku. Zmiany wynikały z błędów w projekcie budowlanym, w którym pominięto obramowania pomiędzy nawierzchnią asfaltową jezdni a ciągiem pieszym i miejscami postojowymi z kostki betonowej. Gmina [...] nie otrzymała odpowiedzi na powyższe pismo, natomiast w dniu [...] sierpnia 2010 r. zostały jej przekazane na konto środki finansowe w wysokości zgodnej z umową. Zdaniem skarżącej Wojewoda Zachodniopomorski miał więc możliwość weryfikacji i odmowy wypłaty przyznanej dotacji czego jednak nie uczynił, przelewając na konto Gminy Ińsko kwotę wynikającą z zawartej umowy. Skoro zgodnie ze stanowiskiem Organu I instancji wprowadzone zmiany nie były akceptowane to taką informację skarżący winien otrzymać na piśmie. Co istotne, dokonane modyfikacje nie skutkowały zmianą wysokości wynagrodzenia za wykonane prace. Z kosztorysu zamiennego wykonania prac wynika, że po zmianie technologii rzeczywista wysokość wynagrodzenia dla wykonawcy winna być wyższa o 4 506,25 zł, jednakże ze względu na rozliczenie ryczałtowe wynagrodzenie nie ulegało zmianie. Po zakończeniu prac wykonana została inwentaryzacja geodezyjna, z której wynikało, iż wykonawca wykonał dodatkowo nawierzchnię o powierzchni 288,38 m2. Zdaniem skarżącej nie można na tej podstawie wywodzić, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, skoro wypłacono kwoty zgodne z zawartą umową, a wydatki, pomimo zmian technologicznych i zwiększenia zakresu prac nie uległy zmianie. Wynagrodzenie za roboty budowlane wyniosło dokładnie kwotę określoną w umowie o wykonanie robót budowlanych, tj.: 488 000,00 zł. Zdaniem skarżącego organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania jakie wydatki uznał za niekwalifikowalne niepodejmując się jednak uzasadnienia merytorycznego takiej decyzji. Skarżący podkreślił, iż bez względu na technologię wykonania nawierzchni (asfalt czy kostka) roboty te musiały zostać wykonane. W rzeczywistości nie wykonano i realnie nie poniesiono kosztów robót na łączną kwotę 46.567,50 zł, a mianowicie: - nawierzchni z asfaltu o powierzchni 510,45 m2 i wartości 45.940,50 zł – w to miejsce wykonano nawierzchnię z kostki betonowej, - ułożenia geosiatki z włókien szklanych o pow. 16,5 m2 i wartości 627,00 zł. W związku z powyższym ewentualny zwrot może dotyczyć kwoty 23 283,75 zł, a nie jak wynika z obliczeń organu I instancji kwoty 32 574,91 zł. Zdaniem skarżącej obliczenia winny uwzględniać różnice w zakresie robót, które pierwotnie miały zostać wykonane oraz stan końcowy. Większość robót bowiem została wykonana jedynie w nieznacznie szerszym zakresie, wobec czego przy ustaleniu kwoty podlegającej ewentualnemu zwrotowi powinno się uwzględnić tylko wynikającą z tego faktu różnicę, nie zaś całość robót, które i tak pierwotnie miały zostać wykonane. Zdaniem skarżącego należy wziąć pod uwagę całokształt dokonanej modyfikacji. Kontynuowanie prac według pierwotnego projektu skutkowałoby pękaniem i rozsuwaniem się krawędzi jezdni wykonanej z asfaltu, co w perspektywie kilku lat doprowadziłoby do jej zniszczenia. Wprowadzone zmiany pomogły więc uniknąć poważnych strat w przeszłości. Ponadto żywotność nawierzchni betonowych jest dłuższa o co najmniej 30 lat w porównaniu do nawierzchni asfaltowych. Zmiana nawierzchni pozwoliła na zachowanie jednakowej struktury i kolorystyki nawierzchni na całym przebudowanym odcinku drogi. Były to zmiany korzystne z punktu widzenia miasta i jego mieszkańców, jak również innych użytkowników drogi. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ postępowania winien dokonując analizy stanu faktycznego mieć również na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie zostało zatem kompleksowo rozważone zasadnicze zagadnienie, jakim jest przy analizowaniu rozliczenia dotacji, zrealizowanie jej celu. Na wadliwość takiego podejścia wskazuje choćby brzmienie art. 144 ust. 4 u.f.p. zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Zasadniczym celem dotacji było dofinansowanie projektu przebudowy drogi gminnej w działce nr [...],[...] i [...] – ul. Aleja [...] i Aleja [...] w [...], kwestia użytych do tego materiałów była więc niejako drugorzędna. Organ zdaje się jednak pominąć całkowicie powyższe kwestie skupiając swoją uwagę jedynie na suchych rozliczeniach i aspektach rachunkowo-księgowych. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie nawierzchni z kostki brukowej było podyktowane specyfiką projektu. Takie zmiany zostały zdaniem skarżącej dokonane również zgodnie z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych, a w szczególności z art. 144 ust. 1 u.f.p. który dopuszcza możliwość zmiany umowy o zamówienia publiczne, gdy konieczność wprowadzenia takich zmian wynika z okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy lub zmiany te są korzystne dla zamawiającego. Niecelowe jest bowiem budowanie drogi, która ulegnie w niedługim czasie zniszczeniu. Względy celowości oraz gospodarności stwarzały konieczność podjęcia takiej decyzji. Umowa o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa projektu przewidywała możliwość wprowadzenia zmiany do umowy jeżeli specyfika projektu wymaga takich zmian. Wprowadzone zmiany były drobne, dotyczyły nieistotnych zmian technologia wykonania nawierzchni i nie wpływały na wybór wykonawcy. Istotnie nie doszło również do zmiany zakresu rzeczowego wykonanych robót. Zmianie uległa bowiem jedynie technologii wykonania nawierzchni. Nie uległ za to zmianie sam przedmiot robót. Skarżący podniósł, że organ nie kwestionował zasadności wyboru przez skarżącą technologii, jako pogarszającej warunki i charakter realizowanej inwestycji, a jedynie wskazał na jej niespójność z załączaniem nr 2 do umowy o dofinansowanie. W toku postępowania nie zostało kompleksowo rozważone zasadnicze zagadnienie, jakim jest przy analizowaniu rozliczenia dotacji i umowy o dofinansowanie, zrealizowanie jej celu w jakim umowa została pomiędzy stronami zawarta. Ponadto zmiana dokonana przez skarżącą nie wywarła żadnych negatywnych skutków finansowanych dla organu, gdyż koszty kwalifikowane, których wartość stanowi podstawę do obliczenia należnej dotacji celowej, pozostały bez zmian. Tym samym nie było żadnych przeszkód do zatwierdzenia przez organ przedstawionych przez skarżącą zmian w postaci aneksu do umowy o dofinasowanie. Zdaniem skarżącego nie można uznać, iż dotacja została pobrana przez nią w nadmiernej wysokości, gdyż rozliczenie końcowe oraz kwota wydatkowana była zgodna z określoną w umowie oraz z kwotą dotacji przekazanej i w całości wykorzystanej zgodnie z celem umowy. Zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w umowie, co istotnie nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że zmiany nastąpiły przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. Dopiero zaś w § 2 ust. umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem aplikacyjnym dotyczącym projektu, stanowiącym załącznik do umowy. W związku z tym bezsprzecznie umowa o dofinansowanie, jak i jej załączniki, tj. wniosek aplikacyjny oraz wykaz wydatków kwalifikowanych, powinny być ze sobą spójne. Procedura podpisania umowy o dofinasowanie nie przewidywała możliwości wprowadzenia zmian do umowy, a tym samym uwzględnienie ewentualnych modyfikacji zakresu zrealizowanego projektu. To dopiero zapisy § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie dopuszczały możliwość wprowadzenia zmian umowy, a tym samym uwzględnienie ewentualnych modyfikacji zakresu zrealizowanego projektu. Bezzasadne wobec tego należy uznać – zdaniem skarżącego - stanowisko organu I instancji, iż informacja skarżącego o dokonanych zmianach przedłożona organowi w dniu [...] sierpnia 2010 r., tj. po dacie podpisania umowy, o dofinansowanie była spóźniona. Należało również stwierdzić, że brak zgody na zmianę dokonaną przez skarżącego nie był jasny z uwagi na wypłatę całości przyznanego dofinansowania po zgłoszeniu organowi ww. zmiany. Skarżący w dobrej wierze uznał, że dofinansowanie zostało wypłacone po przyjęciu pisemnej informacji skarżącego o dokonanych zmianach. Na marginesie skarżący wskazał, że zgodnie z dobrą praktyką organ powinien odpowiedzieć w formie pisemnej na przedmiotowe pismo skarżącego w przypadku nie wyrażenia zgody na przedmiotową zmianę. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na konieczność zagwarantowania stronom umowy o dofinansowanie pewności, co do prawidłowej realizacji projektu. Pozostawienie informacji o zmianie bez odpowiedzi można było zinterpretować jako wyrażenie zgody na dokonane zmiany. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Na wstępie zauważyć trzeba, że dotacja celowa została udzielona Gminie przez Wojewodę [...] na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], która w sposób jednoznaczny regulowała kwestie związane z udzieleniem i wykorzystaniem oraz rozliczeniem i zwrotem dotacji celowej z budżetu państwa. Z treści przedmiotowej umowy wynikało jednoznacznie, iż środki dotacji celowej zostały przekazane na zrealizowane określonego w niej zakresu rzeczowego, zgodnie ze wskazanymi tam szczegółowo parametrami, a wykaz wydatków kwalifikowanych stanowi załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miał fakt, iż w ramach realizowanej inwestycji zamiast "nawierzchni z betonu asfaltowego wytwarzanej i układanej na gorąco grubości 5 cm", wykonano nawierzchnię z kostki betonowej, bez dokonana zmiany zawartej uprzednio w formie pisemnej umowy z Wojewodą [...], która dopuszczała dokonywane jej zmian tylko w formie pisemnej pod rygorem nieważności, a tym samym wykaz wydatków kwalifikowanych zawarty w Załączniku nr 2 do przedmiotowej umowy nie został zmieniony. Dlatego też zdaniem Sądu Organy obu instancji zasadnie uznały dotację za pobraną w nadmiernej wysokości w tej części, w której była ona pobrana (wypłacona) niezgodnie z umową, tj. wykorzystaną na położenie nawierzchni z kostki betonowej i prawidłowo obliczyły wysokość części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Skarżący podnosi, że dotacja została wykorzystana zgodnie z celem, zamierzony projekt został zrealizowany w całości, a dokonane zmiany polegające na zwiększeniu powierzchni przebudowanej drogi oraz zmianie rodzaju części powierzchni nie stanowiły zmian sprzecznych do celu udzielonej dotacji, tj. przebudowy drogi gminnej oraz nie skutkowały zmianą wysokości wynagrodzenia za wykonaną pracę. Wobec powyższych argumentów dostrzec wypada, iż podjęcie wykorzystania dotacji normuje art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p. i musi być interpretowany restrykcyjnie. Zgodnie z ust. 4 ww. przepisu, wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Wyjątek od tak określonej zasady przewiduje art. 168 ust. u.f.p. zgodnie z którym w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Tak więc, aby mówić o wykorzystywaniu dotacji – musi nastąpić albo zapłata za zadanie na które dotacja została udzielona albo zrealizowanie celów wskazanych w odrębnych przepisach. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ust. 4 ww. przepisu ustawy o finansach publicznych a nie ust. 5. Zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są m.in. dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określone w umowie. Oceniając zaś czy doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej niż określona w umowie, należało zbadać nie tylko czy nie doszło do przekroczenia wysokości dofinansowania określonego w zawartej w umowie, lecz również czy zostały dotrzymane przez beneficjenta inne warunki, określone w zawartej umowie. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie, w celu sprawdzenia czy doszło do prawidłowego wykorzystania środków dotacji celowej należało zbadać czy zrealizowano zadanie w takim zakresie rzeczowym jaki został określony w zawartej umowie. Bezsprzeczny jest fakt, iż zamiast "nawierzchni z betonu asfaltowego wytwarzanej i układanej na gorąco grubości 5 cm", wykonaną nawierzchnię z kostki betonowej, bez dokonania zmiany zawartej uprzednio umowy, a więc postąpiono sprzecznie z dyrektywą pacta sunt servanda. Zatem za dotację pobraną w nadmiernej wysokości należało uznać dotację w tej części, w której była ona pobrana niezgodnie z umową, a więc kwota 32.574,91 zł stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy o finansach publicznych, poprzez dokonanie błędnej jego wykładni. Należy także zauważyć, iż okoliczność, że Gmina poinformowała Wojewodę [...] o zmianach wprowadzonych w umowie z wykonawcą robót, a Wojewoda nie podjął żadnych działań w związku z otrzymaniem tej informacji, nie mogła mieć bezpośredniego wpływu na ocenę czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących wykorzystania dotacji, gdyż nie doszło do skutecznej zmiany treści przedmiotowej umowy o dofinansowanie. Należy też podkreślić, iż przedmiotem przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie mogło być badanie przesłanek i motywów dokonania przez Gminę zmiany technologii realizacji inwestycji wobec braku wprowadzenia odpowiednich zmian w umowie. Odnoście podniesionej w skardze kwestii, że działania Gminy należy uznać za celowe i gospodarne (gdyż nawierzchnia betonowa jest wytrzymalsza od powierzchni asfaltowej i tym samym wprowadzone przez Gminę zmiany były korzystne z punktu widzenia miasta i jego mieszkańców) wypada wskazać, iż powyższe nie stanowi przesłanek powoływanych przepisami ustawy o finansach publicznych jako znajdujących zastosowanie przy rozpatrywaniu kwestii zwrotu dotacji. W świetle tych konstatacji brak jest podstaw aby uznać, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do obrazy art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Sądu wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy – przy aktywnej postawie skarżącego (np. przejawiającej się składaniem licznych odwołań) – a w konsekwencji prawidłowo zastosowano prawo materialne. Końcowo zaznaczyć trzeba, iż Sąd podziela poczynione przez Organy ustalenia co do wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi wskazano – o czym wyżej była mowa, iż jest to 23.283,75 zł, jednak nie wskazano z czego ta wielkość wynika. Przyznano, że w rzeczywistości nie wykonano robót na kwotę 46,567,50 zł ale nie przeprowadzono logicznego wywodu skąd ostateczny wynik 23.283,75 zł. Bazując zaś na wywodach poczynionych przez Skarżącego można dojść do wniosku, że wysokość kwoty polegającej zwrotowi, która wynika z decyzji obu instancji, jest zaniżona, zwłaszcza w kontekście kwoty obrazującej niewykonywanych robót, tj. 46 567,50 zł. IV. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.