V SA/Wa 2107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. i A. W. - wspólników "S." s. c. (dawniej W.S. S.C.) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na podmiot wykonujący przewóz drogowy W. s.c. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. W dniu [...] stycznia 2010r. ww. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie w dniu [...] lutego 2010r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego W.. Następnie pismem z dnia 15 lutego 2010r. A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej W. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując, że zarzuty dotyczą prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Podnieśli zarzuty: - niedopuszczalności egzekucji wobec wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego niespełniającego wymogów określonych w art.27§1 ust.6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 – dalej "u.p.e.a."), - niedopuszczalności egzekucji wobec braku doręczenia pisemnego upomnienia, - niedopuszczalności egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego z naruszeniem art.33 ust.3 i 4 u.p.e.a. wskazując przy tym zarzucie, że tytuł wykonawczy nr [...] został wystawiony na spółkę cywilną, która jako podmiot nie posiadający osobowości prawnej nie może stać się podmiotem praw i obowiązków, - niedopuszczalności egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. wierzyciel – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Wskazał m.in., iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że tytuł wykonawczy nr [...] nie może być podstawą egzekucji. Odnośnie natomiast zarzutu niedopuszczalności egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego z naruszeniem art.33 ust.3 oraz ust.4 u.p.e.a. organ wskazał, iż zarzut ten dłużnicy skierowali wobec tytułu wykonawczego o nr KR-2/1/2010, a zatem wierzyciel odniesie się do podniesionego zarzutu w odrębnym postanowieniu. W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie dłużnicy wnieśli o jego uchylenie, ponownie podnosząc zarzuty wymienione w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpatrzeniu zażalenia dłużników utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, odnosząc się merytorycznie do wszystkich zgłoszonych w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. i w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej "S." s.c.(dawniej W.) wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. (omyłkowo wskazano w skardze z [...] czerwca 2010 r.) oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W motywach skargi Skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w toku postępowania administracyjnego, tak więc zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005r. nr 175, poz. 1462) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz.2088 ze zm.), 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - naruszenie art. 33 ust. 10 w zw. z art. 27 § 1 ust. 6 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy określał podstawę prowadzenia egzekucji, podczas gdy w tytule wykonawczym nie przytoczono podstawy prowadzenia egzekucji, - naruszenie art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 u.p.e.a. - w zakresie niedoręczenia pełnomocnikowi strony tytułu wykonawczego oraz upomnienia przed wszczęciem egzekucji, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 15 u.p.e.a. - w zakresie niedoręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 27 § 1 u.p.e.a., - mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie §13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako niezasadną. Odnosząc się do zawartego w niej istotnego zarzutu braku legitymacji dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania organ l instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. W tym miejscu wskazać należy, że art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.), zmienił brzmienie art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed wspomnianą nowelizacją art. 51 określał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz GITD) wojewódzki inspektor transportu drogowego, a po tej zmianie - wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownik wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Powyższa zmiana nie oznacza braku możliwości wydawania decyzji przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Zmiana wprowadzona powyższą ustawą miała bowiem na celu zupełnie inne założenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zawarto wskazanie, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji koniecznym jest m.in. zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W obowiązującym podziale kompetencji nie było – według autorów projektu ustawy – przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, liczne natomiast były przypadki, w których zadania i kompetencje określone w tej samej ustawie wykonywane były przez różne szczeble jednostek samorządu terytorialnego i przez wojewodów. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się m.in. do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych. W ocenie autorów przesunięcie zadań i kompetencji do samorządu województwa miało wzmocnić ten poziom samorządu terytorialnego poprzez rozbudowanie jego roli w realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przesunięcia zadań była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które zostały odzespolone wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Wprowadzona zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym nie spowodowała zatem zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. Zdaniem Sądu zwrócić należy uwagę na uregulowania zawarte w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.). W art. 2 pkt. 2 lit. b przewidziano, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeśli ustawy tak stanowią. Z art. 93 ust.1 a) ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowej, którzy mają prawo nałożyć karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. We wspomnianym art. 52 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora, a w pkt 6, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor. Z powyższych uregulowań wypływa zatem kompetencja wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do wydawania decyzji jako organ I instancji, związanych z zadaniami inspekcji transportu drogowego. Jak wyżej wskazano, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - Główny Inspektor. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. nr 31, poz. 206), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. Uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy. Podkreślenia wymaga przy tym, iż, zgodnie z art. 93 ust. 1a, decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W świetle powyższych regulacji zasadne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z [...] października 2009r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ l instancji. W ocenie Sądu, należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy wystawiony przez ten organ spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie nie narusza art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Zasadnie także organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nakładająca na W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, iż dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m. in. w art. 32 i 40 kpa, a zatem może ona działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. W tym kontekście tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela także stanowisko organu odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prowadzenia egzekucji. Wskazać należy, że przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wystawionym w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji powołano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi – wbrew twierdzeniom skarżącej – takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Zatem egzekucja na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego była dopuszczalna, tym bardziej, iż wskazano w nim podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009r., z mocy której na zobowiązanym ciążył egzekwowany obowiązek. Nie było więc uzasadnionych, co do charakteru i rodzaju egzekucji jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.