V SA/Wa 211/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Katarzyna Kotulińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia ... listopada 2005 r. Nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznych o wymierzeniu opłat manipulacyjnych dodatkowych oddala skargę. Decyzjami z dnia ... stycznia 2000 r. , ... lutego 2000 r., ... października 2000 r., ... grudnia 2000 r. i ... stycznia 2001 r. Dyrektor Urzędu Celnego w W. wymierzył ... I. B. opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonywanie czynności służbowych w miejscu innym niż urząd celny, tj. w Miejscu Uznanym "..." z siedzibą w W., ul. ..., w kwotach wymienionych w tych decyzjach - łącznie ... zł. Pismami z 8 grudnia 2004 r. uzupełnionymi pismami z 10 lutego 2005 r. I. B. "...", złożyła wnioski, w trybie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, o uchylenie powyższych oraz o zwrot nienależnie pobranych opłat w sprawach będących przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Decyzjami z dnia ... czerwca 2005 r. właściwy w sprawach Naczelnik Urzędu Celnego w W. odmówił uchylenia ww. Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe za wykonanie czynności służbowych miejscu innym niż urząd celny. W wyniku złożonego odwołania z 14 lipca 2005 r. i połączeniu wyżej wymienionych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (postanowienie z ... września 2005 r.) Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z ... listopada 2005 r. nr ... wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 262, art. 2651, art. 275 § 4 pkt 5 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.) w zw. z art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623 ze zm.) - zaskarżone decyzje utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, a więc przesłanki niezależnej od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Podkreślił też, iż decyzje wydawane w trybie art. 2651 Kodeksu celnego mają charakter uznaniowy. Stwierdził, iż tryb przewidziany w art. 2651 Kodeksu celnego jest trybem nadzwyczajnym i w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, w związku z tym badanie przesłanki istnienia interesu publicznego, czy ważnego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ celny przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Strona jako przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznych wymieniła wyłącznie brak podstaw prawnych do poboru przez organy celne opłat manipulacyjnych dodatkowych za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w miejscach uznanych przez organy celne powołując orzecznictwo NSA i SN w sprawie interpretacji zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego określenia "siedziba urzędu celnego" ale nie wykazała przy tym istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony. W związku z tak postawionymi zarzutami organ odwoławczy wyjaśnił, iż istniała podstawa prawna do wydania w okresie od stycznia 2000 r. do stycznia 2001 r. zaskarżonych decyzji w trybie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 18 marca 2001 r., bowiem powoływane przez Stronę orzecznictwo Sądu Najwyższego /wyrok z 18 stycznia 2002 r. sygn. III RN 54/01 / i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły wyłącznie interpretacji pojęcia "poza siedzibą urzędu celnego" i nie wiązały organu w niniejszych sprawach. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uzupełnionej pismem procesowym z dnia 12 maja 2006r., Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów : - art. 187 § 1 i 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 262, 2651 oraz 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego; - § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 marca 2001 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy celne; - art. 36 ust. 1 w zw. z art. 39 i 44 Kodeksu celnego; - art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. Prawo celne wobec braku podstaw do pobierania opłat manipulacyjnych za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w miejscach uznanych przez organy celne, znajdujące się na terenie siedziby urzędu celnego i w godzinach pracy urzędu celnego. Skarżąca podnosiła także brak w decyzjach wymiarowych, przy podpisie, tzw. klauzuli upoważnienia co - jej zdaniem - powoduje nieważność tych decyzji. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 stycznia 2006 r., uzupełnionej pismem procesowym z dnia 23 maja 2006 r., Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie wskazując także na treść art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej i orzecznictwo Sądu najwyższego, z których wynika, iż brak w decyzji klauzuli upoważnienia nie powoduje jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem w sprawie niniejszej dotyczyło decyzji wydanych na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego, a więc w trybie nadzwyczajnym. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić, jeżeli przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony (w odróżnieniu od przepisów kpa, które mówią o interesie "społecznym" i "słusznym" interesie strony). Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem wyłącznie zaistnienie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności lub prawidłowości decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej. Nie wykazanie przez Skarżącą ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony powoduje, iż wzruszenie decyzji w tym trybie jest w ogóle niedopuszczalne. Decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzające .... "..." z siedzibą w W. opłaty manipulacyjne dodatkowe stały się ostateczne, wobec nie skorzystania przez zainteresowaną ze środków odwoławczych, o których Agencja została prawidłowo pouczona. Pismami datowanymi na 8 grudnia 2004r. i 10 lutego 2005r. skarżąca wystąpiła z wnioskami o uchylenie ostatecznych decyzji, a jako przesłanki ich wzruszenia wymieniła brak podstaw prawnych do poboru przez organy celne opłat manipulacyjnych dodatkowych za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy celnych w miejscach uznanych przez organy celne, znajdujących się na terenie właściwości miejscowej urzędu celnego i w godzinach pracy urzędu celnego oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w sprawie interpretacji zawartego w art. 275 § 4 pkt. 5 Kodeksu celnego określenia "siedziba urzędu celnego". Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 265 1 Kodeksu celnego uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Negatywną przesłanką jest zakaz uchylenia lub zmiany decyzji wynikający z przepisów szczególnych. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265 1 Kodeksu celnego winny w swej treści wprost odnosić się do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcie "przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej" nie może być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną, niweczącą przyznane stronie przepisami prawa uprawnienie do ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Pogląd ten zgodny jest z przyjętym w teorii prawa administracyjnego stanowiskiem /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, str 686, 699/, iż przepisy szczególne w rozumieniu art. 155 kpa ( którego odpowiednikiem jest przepis 265 1 Kodeksu celnego), powinny w swej treści jednoznacznie wyłączać stosowanie trybów nadzwyczajnych do wzruszania ostatecznych decyzji w określonych kategoriach spraw. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w W., nie powołując się na przesłanki negatywne, zasadnie przeprowadził analizę istnienia przesłanek pozytywnych sprecyzowanych w art. 265 1 Kodeksu celnego i prawidłowo ustalił brak ich występowania. Strona nie wykazała bowiem, w obiektywnym rozumieniu i zgodnie z ugruntowaną wykładnią, istnienia okoliczności faktycznych przemawiających za przyjęciem, iż ma "ważny interes" w uchyleniu ostatecznych decyzji wymiarowych. Przesłanka "ważnego interesu strony", do której odwołuje się Strona skarżąca składając wniosek o uchylenie decyzji wymiarowej w trybie art. 2651 K.cel., nie została wprawdzie prawnie zdefiniowana /podobnie jak traktowana na równi z nią przesłanka "interesu publicznego"/ biorąc jednak pod uwagę, że jest to tryb nadzwyczajny, i że - w przeciwieństwie do "zwykłego" postępowania odwoławczego - w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, należy przyjąć, że badanie przesłanki "ważnego interesu strony" /jak i "interesu publicznego"/ nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Przepisy nie ustanawiają żadnej gradacji ocen "ważnego interesu strony" i nie wskazują na ile musi być on dla strony ważny, aby uzasadniał wzruszenie decyzji, niemniej biorąc pod uwagę, że przewidziany w art. 2651 tryb jest trybem nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, należy przyjąć, że ten "ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uzasadniał zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Ponadto podnieść należy, iż Skarżąca w uzasadnieniu wniosków datowanych na 8 grudnia 2004r. i 10 lutego 2005r. nie wskazywała , że za uchyleniem decyzji ostatecznych przemawia jej interes, który można by uznać za "ważny" w rozumieniu art. 2651 Kodeksu celnego. Nie wykazała też, aby ten ważny interes powstał w dacie złożenia w tym trybie wniosku lub aby w tej dacie stał się ważny. Ponadto należy stwierdzić, iż decyzja wydawana na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego jest decyzją o charakterze uznaniowym, bowiem ustawodawca zastrzegł, że przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek decyzja ostateczna "m o ż e" być uchylona lub zmieniona. Z uwagi na ten uznaniowy charakter decyzji, tak w judykaturze jak i w doktrynie przyjmuje się, iż nawet w sytuacji, gdy przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony, organ może - ale nie musi - wzruszyć decyzję ostateczną. Nie bez znaczenia jest fakt, że na tle analogicznych uregulowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznej zawartych w Ordynacji podatkowej, której przepisy stosuje się odpowiednio w sprawach celnych /art. 262 K.cel./, wyprowadza się wniosek, iż "tak szeroko zakreślona sfera możności postępowania organu... sprawia, że sądowa kontrola wspomnianej decyzji jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy w sprawie orzekał organ właściwy, czy zastosowano odpowiednie przepisy prawa oraz czy nie miały miejsca tego rodzaju naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ podatkowy (celny) nie ustalił faktów, na które powoływała się strona, albo, gdy wyprowadził z nich błędne, nielogiczne wnioski" - /B. Gruszczyński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, t. 8, s.647/. W ocenie Sądu takich uchybień w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono zaś organ nie przekroczył granic swobody uznania zakreślonych w art. 2651 Kodeksu celnego. Odnosząc się do kwestii "interesu publicznego", tj. alternatywnej do "ważnego interesu strony" przesłanki "pozytywnej", umożliwiającej wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego należy stwierdzić, iż pojęcie "interesu publicznego" jest wielowymiarowe i szersze niż pojęcie "interesu społecznego", o którym mowa w art. 155 kpa. Oprócz aspektu społecznego, obejmuje ono bowiem również kwestie z szeroko rozumianej sfery funkcjonowania instytucji publicznych, w tym instytucji państwa. Niewątpliwie w interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, ale też w interesie publicznym leży interes państwa, pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność stosunków w sferze finansów, w tym finansów publicznych. O takim rozumieniu pojęcia interesu publicznego świadczy cały szereg uregulowań zawartych tak w Ordynacji podatkowej jak i w Kodeksie celnym, ściśle reglamentujących lub zgoła wykluczających po upływie określonego okresu możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej - nawet wadliwej /por. np. art. 241 § 2, art. 243 § 1a, art. 245 § 1 pkt 3, art. 247 § 2, art. 249 § 1, art. 256 § 1 Ordynacji podatkowej, art. 2652 Kodeksu celnego/. Kwestia czy w wyniku ewentualnego uchylenia decyzji wymiarowych byłaby możliwość wydania decyzji orzekającej o zwrocie pobranych kwot na zasadach przewidzianych dla zwrotu należności celnych jest zagadnieniem wtórnym w niniejszej sprawie. Przyjęta w ww. decyzjach przez organ celny interpretacja zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego określenia "siedziba urzędu celnego" jako "miejsca innego niż urząd celny" została zakwestionowana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2000 r., w sprawie sygn. V SA 2690/99. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił badający sprawę na skutek rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 54/01. Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy w powołanych wyżej wyrokach wyraziły pogląd, iż pojęcie "poza siedzibą urzędu celnego" interpretowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, także rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 162, poz.1122), oznacza miejsce poza granicami administracyjnymi miasta, w którym znajduje się urząd celny a nie miejsce pod innym adresem w tej samej miejscowości. Orzeczenia te, jakkolwiek wytyczyły drogę do zmiany treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w którym od nowelizacji obowiązującej od dnia 19 marca 2001 r. (ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny... , Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 92) wprost jest mowa o "miejscu innym niż urząd celny", to jednakże nie mogły odnieść bezpośredniego skutku w zakresie obowiązków Strony wynikających z decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W., o których uchylenie skarżąca wniosła pismami z dnia 8 grudnia 2004 r. Orzeczenia te nie zmieniły charakteru prawnego pobranych od Strony na mocy tych decyzji opłat manipulacyjnych dodatkowych. Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji wymiarowych i wobec braku w ich treści klauzuli upoważnienia Sąd podnosi, że z mocy art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej i w oparciu o ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego należy stwierdzić, że brak ten nie powoduje nieważności decyzji w sytuacji gdy funkcjonariusz delegowany do miejsca uznanego posiada stosowne upoważnienie - a tego Strona nie kwestionowała. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ celny postępowania dowodowego, tj. art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Naczelną zasadą postępowania dowodowego jest zasada prawdy obiektywnej. Zasada ta została skonkretyzowana w art. 187 § 1, który nakłada na organ podatkowy obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi na gruncie obowiązujących przepisów wiążą się skutki prawne (W. Chróścielewski, W. Nykiel: Postępowanie podatkowe w świetle ordynacji podatkowej, Warszawa 2000, s. 68). Przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego dowodu bądź grupy dowodów jednorodnych i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy, ale także odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności. Zasadę swobodnej oceny dowodów, wyraża natomiast przepis art. 191 Ordynacji podatkowej, według którego organ podatkowy (celny) prowadzący postępowanie podatkowe, przy ocenie wiarygodności zgromadzonych dowodów nie jest skrępowany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonuje tej oceny w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na zebranym materiale dowodowym. Zasada ta nie stanowi jednak dowolności w ocenie środków dowodowych, albowiem organ celny jest normatywnie związany wieloma dyrektywami ogólnymi postępowania podatkowego (celnego). W związku z powyższym wydana decyzja musi przede wszystkim opierać się na wszechstronnie zebranym i ocenionym materiale dowodowym (art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy celne prawidłowo zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie zostały wydane zaskarżone decyzje. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzjom Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dni ... października 2000 r. o nr zawierających cyfry ... mylnie przypisano rok 2001. Jednakże wobec właściwych dat w treści samych decyzji /k- 14 do 10 akt adm./ ten błąd pisarski nie miał wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego uznając, że decyzja organu drugiej instancji z dnia ... listopada 2005 r. nie narusza prawa Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie przepisu art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.