V SA/Wa 2113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S.K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r. skarżący S.K. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 – 2013. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. skarżący został wezwany do usunięcia stwierdzonych uchybień wniosku. Wnioskodawca został wezwany między innymi , w ramach uwag do Ekonomicznego Planu Operacji (EPO) , do szczegółowego wyjaśnienia ilości godzin usług świadczonych w roku danym sprzętem, z uwzględnieniem posiadanych i planowanych zasobów kadrowych oraz o przedstawienie szacunkowego harmonogramu wykorzystania sprzętu w ciągu roku. Pismem, które wpłynęło do ARiMR dnia 8 marca 2011 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek, wskazując, obok innych informacji, że w korekcie do EPO poziom świadczenia usług koparką oszacowano na 1 000 h rocznie. Kolejnym pismem z dnia 15 kwietnia 2011 r. ARiMR poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek wymaga ponownego uzupełnienia w ramach danych zawartych w Ekonomicznym Planie Operacji. Odpowiadając na wezwanie, wnioskodawca pismem, które wpłynęło do ARiMR dnia 4 maja 2011 r. poinformował między innymi, że w obecnych założeniach do EPO przyjęto czas pracy koparki w wysokości 1800 h w roku, czyli na poziomie 90% sugerowanego przez sprzedawców sprzętu limitu godzin pracy sprzętu w roku. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. ARiMR poinformowała wnioskodawcę o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.07.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, z późn. zm.), przywoływanego dalej jako rozporządzenie. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanej pomocy Agencja wyjaśniła, że pismem z dnia 24.02.2011 r. zwróciła się do wnioskodawcy z prośbą o złożenie wyjaśnień i poprawek między innymi w zakresie Ekonomicznego Planu Operacji. Wnioskodawca został poproszony o wyjaśnienia dotyczące m.in. przyjętej prognozy wielkości planowanych usług (tab. C.4.1) oraz planowanych kosztów związanych z operacją (tabela F-2). W ramach uzupełnień wnioskodawca dokonał poprawy tabel i oprócz zmian wynikających z uwag zawartych w piśmie Agencji dokonał innych zmian ograniczając koszty działalności: zmniejszył ilość godzin usług świadczonych koparką z 1667 do 1000 godzin rocznie. Agencja podkreśliła, że nie kwestionowała wielkości usług, jedynie prosiła o wyjaśnienia. Z uwago na niespójność informacji w EPO Agencja ponownie zwróciła się do wnioskodawcy z prośbą o poprawę założeń finansowych i o złożenie wyjaśnień w zakresie przyczyny dokonania redukcji kosztów, które nie wynikały z wezwania Agencji. W ramach złożonych uzupełnień wnioskodawca dokonał ponownie zmiany tabel EPO, w tym C.4. oraz F-2. W tabeli C.4.1 zwiększona została wielkość świadczonych usług: koparką z 1000 do 1200 godzin w 2011 r. oraz do 1800 godzin w pozostałych latach, ładowarką z 1250 do 1800 godzin w latach 2012 – 2015, w 2011 r. obniżono poziom usług o 50 godzin. Dalej organ wskazał, że "biorąc pod uwagę "manewrowanie" prognozowanymi wielkościami usług i kosztów należy stwierdzić, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, że wnioskodawca nie przeprowadził rzetelnie analizy rynku, a wnoszone zmiany mają na celu utrzymanie wskaźnika NPV na poziomie >0." Organ wyjaśnił, że przeprowadził symulację kształtowania się wskaźnika NPV, w zależności od zakresu zmian wprowadzanych przez wnioskodawcę w ramach poszczególnych uzupełnień, wyodrębniając dwa warianty symulacji odpowiadające zmianom wprowadzanym przez wnioskodawcę w ramach poszczególnych wezwań do uzupełnień. Wynik w każdej z symulacji jest negatywny ze względu na ujemny wskaźnik NPV. Organ stwierdził również, że wnioskodawca argumentując wzrost świadczonych usług do 1800 godzin rocznie powołuje się na informacje z zebranych ofert oraz korespondencję z A. sp. z o.o., a kompletnie pomija analizę rynku, jako podstawowe źródło informacji o tym, czy i na jakim poziomie istnieje zapotrzebowanie na planowane usługi, które zamierza świadczyć wnioskodawca. Założenia oparł wyłącznie na możliwościach technicznych sprzętu. Reasumując Agencja stwierdziła, że zaplanowana do realizacji operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie i w związku z tym nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celu działania, co oznacza, że niespełna warunków, o których mowa w § 10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r, zatytułowanym "odwołanie" skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR o uchylenie decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy , przywrócenie wniosku do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenie jego rzetelnej oceny. Po rozpatrzeniu powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa Prezes Agencji stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie pomocy nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i podzielił uzasadnienie faktyczne i prawne odmowy przyznania pomocy zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Wyjaśnił, że symulacja kształtowania się wskaźnika NPV wytworzona przez pracownika Agencji jest tylko materiałem pomocniczym, a ocena ekonomiczna dotyczyła danych przedstawionych przez wnioskodawcę we wniosku o przyznanie pomocy. Podkreślił, że sporządzone przez wnioskodawcę kalkulacje zostały uznane za nierzetelne i nie poparte rzeczywistą analizą finansową wynikającą z zapotrzebowania na usługi na rynku oraz realnych kosztów związanych z wykonywaną działalnością i dlatego została uznana za nieuzasadnioną ekonomicznie. Stwierdził również, odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że wezwanie do złożenia wyjaśnień nie jest jednoznaczne z wezwaniem do dokonania zmiany we wniosku o przyznanie pomocy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. przepisu §10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.07.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, z późn. zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że operacja której dotyczy wniosek skarżącego nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" i odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że zgodnie z wezwaniem Agencji zawartym w piśmie [...] zmniejszył przewidywaną liczbę godzin świadczenia usług ogółem do 2250 h rocznie (w pierwotnej wersji – 2917). W związku z tym , że zmniejszenie sprzedaży usług powoduje automatyczne obniżenie kosztów prowadzenia działalności związanych bezpośrednio z rozmiarem sprzedaży (zużycie paliwa, wynagrodzenie osób obsługujących sprzęt, przeglądy, konserwacje, naprawy sprzętu), redukcja bądź wzrost kosztów , wbrew stanowisku Agencji, nie miała charakteru manewrowania, lecz wynikała z istoty tych kosztów. Podkreślił, że w piśmie złożonym w dniu 4 maja 2011 r. udzielił obszernych wyjaśnień i uwzględnił wszystkie uwagi Agencji z kolejnego wezwania do uzupełnienia braków zawartego w piśmie [...], zmieniając plan finansowy we wskazanym przez Agencję zakresie. Jednocześnie dokonał ponownej zmiany liczby godzin pracy sprzętu, i opierając się na danych producentów koparek, ustalił tę liczbę na poziomie 1800 ha rocznie ( łącznie koparka i ładowarka – 3600 godzin rocznie). Podkreślił ponadto, że Agencja nie jest uprawniona do wytwarzania dowodów w sprawie, czy też do dowolnego formułowania wniosku strony. Nie zgodził się ze stanowiskiem Agencji, że wytworzone przez nią symulacje miały charakter materiałów pomocniczych tej samej wagi co notatki czy własne obliczenia. Agencja stworzyła bowiem zupełnie nowy dokument nie mający nic wspólnego z planem finansowym złożonym przez stronę. Zarzucił, że symulacje zostały stworzone w sposób dowolny, z uwzględnieniem danych z trzech wersji wniosku strony, użytych w dowolnych konfiguracjach. Podniósł również, że jeśli pisma Agencji nie stanowiły wezwań do wprowadzenia zmian w planie finansowym, a jedynie prośbę o wyjaśnienie wątpliwości, Agencja winna była wskazać w trybie §18 ust.3 rozporządzenia na nieprawidłowości polegające na samowolnym wprowadzeniu zmian we wniosku w zakresie planu finansowego i wezwać do ich usunięcia, a następnie dokonać analizy wniosku w jego pierwotnej wersji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych wyżej przywołanymi przepisami Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem nie narusza prawa ono w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, pomimo, że niektóre zarzuty skargi są uzasadnione. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie o odmowie przyznania dofinansowania jest prawidłowe. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 – 2013 zostały – w zakresie przepisów krajowych – określone w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.) , zwanej dalej ustawą oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art.29 ust.1 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. Nr 139, poz.883 ze zm.) zwanym dalej rozporządzeniem. Stosownie do art. 22 ust.4 ustawy, w przypadku odmowy przyznania pomocy wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zadania instytucji zarządzającej, w tym przyznawanie pomocy w odniesieniu do działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" wykonuje na podstawie art.6 ust.1 pkt 3 ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 10 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1ustawy czyli w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy , czyli w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżącemu odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy wskazując jako podstawę odmowy niespełnienie warunków, o których mowa w §10 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Dla dokonania oceny, czy wnioskowana operacja jest uzasadniona ekonomicznie, oceniający wniosek dokonał symulacji kształtowania się wskaźnika NPV w zależności od zakresu zmian wprowadzanych przez wnioskodawcę w ramach poszczególnych uzupełnień. W zakresie uznania takiego działania za nieuprawnione skarga jest uzasadniona, bowiem organ oceniający wniosek musi dokonać oceny wniosku sporządzonego przez wnioskodawcę, a nie oceny symulacji wykonanej na podstawie różnych danych ekonomicznych przekazanych przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu odmowy przyznania dofinansowania Agencja prawidłowo wskazała, że wnioskodawca uzasadniając przewidywaną ilość godzin świadczonych usług w wysokości 1800 godzin rocznie powołał się na informacje z zebranych ofert, opierając przewidywaną ilość świadczonych usług na możliwościach technicznych urządzeń, pomijając analizę rynku w zakresie określenia poziomu zapotrzebowania na planowane usługi. To ustalenie daje podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca nie wykazał, że planowane przez niego działanie jest uzasadnione ekonomicznie. Podstawą uznania, że zaplanowana operacja jest nieuzasadniona ekonomicznie winien być fakt nie wykazania przez wnioskodawcę ekonomicznego uzasadnienia planowanej operacji, a nie przeprowadzona przez oceniającego wniosek symulacja. Jak wynika z prawidłowo przez ARiMR ustalonego stanu faktycznego sprawy, wnioskodawca poproszony przez Agencję pismem [...] z dnia [...].02.2011 r. o wyjaśnienia dotyczące przyjętej prognozy planowanych usług, dokonał zmiany planowanych usług świadczonych koparką ze 1667 godzin do 1000 godzin rocznie. Należy podkreślić, że Agencja, co również znalazło wyraz w uzasadnieniu pisma informującego o nie przyznaniu dofinansowania, nie kwestionowała przedstawionej we wniosku wielkości usług, a jedynie poprosiła o wyjaśnienia. W odpowiedzi na pismo Agencji [...] zawierające między innymi prośbę o wyjaśnienie przyczyny dokonania redukcji kosztów, które nie wynikały z wezwania Agencji wnioskodawca ponownie dokonał zmian tabel EPO, zwiększając wielkość świadczonych usług : koparką z 1000 do 1200 godzin w 2011 r. oraz do 1800 godzin w następnych latach i ładowarką z 1250 do 1800 godzin w latach 2012 -2015, obniżając poziom o 50 godzin w 2011 r. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do przepisu §18 ust.7 rozporządzenia złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyjątkiem: 1) zmian wynikających z wezwań Agencji; 2) jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, jeżeli zmiana ta nie spowoduje zmiany celu operacji wskazanego we wniosku o przyznanie pomocy oraz zwiększenia kwoty pomocy. Jak wynika z uzasadnienia pisma Agencji z dnia [...] maja 2011 r. oraz z analizy kierowanych do wnioskodawcy wezwań do złożenia wyjaśnień i uzupełniania braków wniosku, Agencja nie wzywała wnioskodawcy do dokonania zmiany wskazanej przez niego we wniosku planowanej ilości godzin pracy koparki czy ładowarki, a jedynie o wyjaśnienie wielkości planowanych usług. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem skarżący miał prawo do dokonania jednej zmiany , a dokonał dwóch zmian , z których żadna nie wynikała z wezwań Agencji. Naruszenie powyższego przepisu stanowi podstawę odmowy przyznania dofinansowania. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, iż w przypadku wprowadzenia przez wnioskodawcę nieuprawnionych zmian w planie finansowym wniosku, Agencja winna była wskazać w trybie §18 ust.3 rozporządzenia na nieprawidłowości i wezwać do ich usunięcia, a następnie dokonać analizy wniosku w jego pierwotnej wersji. Stosownie do §18 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki lub nieprawidłowości, ( z wyłączeniem tych, które nie mogą być poprawiane) Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Natomiast §18 ust. 4 rozporządzenia przewiduje , że wnioskodawca ma prawo do dwukrotnego poprawiania braków wniosku jeżeli usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, do poprawy których był wzywany. W takiej sytuacji Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Przepisy nie przewidują wzywania do usunięcia braków czy nieprawidłowości wniosku wynikających ze zmian wniosku dokonanych po jego złożeniu. Z wyżej przedstawionych powodów, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.