V SA/Wa 2113/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 26 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") jest informacja Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "NCBR") z 26 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 o nieuwzględnieniu zastrzeżeń skarżącej wniesionych od wyników kontroli. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. ,,Opracowanie rozwiązań w zakresie cyberbezpieczeństwa podmorskiej infrastruktury światłowodowej w oparciu o innowacyjną technologię wielordzeniowych włókien oraz ultraczułych systemów detekcji i identyfikacji zagrożeń"’ w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 złożonego w ramach Konkursu "Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe". Pismem z 29 grudnia 2022 r. NCBR poinformowało spółkę, że wybrano jej projekt do dofinansowania oraz przedstawiono kartę oceny projektu. Następnie pismem z 30 grudnia 2022 r. przekazano skarżącej dodatkowe wyjaśnienia w zakresie przyznanego dofinansowania m.in., iż w momencie podpisywania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu niezbędne będzie przeliczenie udzielonej pomocy publicznej według kursu euro obowiązującego w dniu podpisania umowy w celu dostosowania kwoty dofinansowania projektu do maksymalnych limitów wskazanych w wymienionych dokumentach. Pismem z 22 maja 2023 r. NCBR przedstawił informację w przedmiocie aktualnej oceny projektu nr [...]. W treści pisma wskazano, że w związku z prowadzoną przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR) kontrolą NCBR otrzymało protokół cząstkowy nr 2/POIR/2023 z kontroli doraźnej, w którym Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na nieprawidłowo przeprowadzony przez NCBR wybór projektu spółki. W piśmie zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zastrzeżeń. Spółka pismem z 2 czerwca 2023 r. wniosła z ostrożności procesowej zastrzeżenia do informacji z 22 maja 2023 r. wskazując na brak możliwości poddania jej wniosku ponownej ocenie na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnienia skargi wniesionej do Sądu Spółka otrzymała także od NCBR pismo z 26 maja 2023 r. wyjaśniające, iż pismo ww. pismo z 22 maja 2023 r. stanowi aktualną ocenę wniosku natomiast pismo NCBR z 28 kwietnia 2023 r. stanowiło oświadczenie o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Pismem z 26 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 NCBR poinformowało spółkę o nieuwzględnieniu zgłoszonych zastrzeżeń. W piśmie wskazano, że w dniu 21 lipca 2023 r. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej jako Instytucja Zarządzająca PO IR przekazało Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju ostateczną Informację pokontrolną z kontroli doraźnej nr 2/POIR/2023, przeprowadzanej na podstawie Rozdziału 7, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W przedmiotowej informacji pokontrolnej IZ, po rozpatrzeniu zastrzeżeń spółki od wyników kontroli z 2 czerwca 2023 r., wskazała, że podtrzymuje stanowisko co do nieprawidłowości w wyborze projektu spółki. W związku z powyższym, w oparciu o ostateczną informację pokontrolną, NCBR przekazało stanowisko IZ wskazujące na nie uwzględnienie zastrzeżeń. W piśmie wskazano, iż czynności kontrolne Instytucji Zarządzającej polegały na weryfikacji prawidłowości oceny wniosków w wybranym zakresie a nie na ponownej ocenie wniosków. W piśmie zawarto stwierdzenie, że przedstawiona ocena jest ostateczna. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie ze skarżącym w sytuacji gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru na podstawie których projekt został wybrany do dofinansowania. 2. art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie ze skarżącą na podstawie wyników kontroli Instytucji Zarządzającej. 3. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2279) w zw. z art. 9 ust. 3a tej ustawy poprzez wydanie zaskarżonego aktu przez osobę nieuprawnioną. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zobowiązanie Organu do zawarcia ze skarżącą umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż pisma organu z 28 kwietnia 2023 r., 22 maja 2023 r., 26 maja 2023 r. oraz 26 lipca 2023 r. nie mogą stanowić informacji o negatywnej ocenie projektu skarżącej spółki i tym samym nie wywołują żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę NCBR wskazując na właściwość w sprawie sądu powszechnego wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie w wyniku przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, NCBR będące Instytucją Pośredniczącą poinformowało skarżącą pismem z 29 grudnia 2022 r., że projekt został skierowany do dofinansowania. Na tym etapie rozpatrywanej sprawy w zasadzie zakończony został udział NCBR jako Instytucji Pośredniczącej w ocenie wniosku skarżącej, dokonywanej na podstawie przepisów Rozdziału 13 ,,Wybór projektów’’ ustawy wdrożeniowej. Przed podpisaniem umowy o dofinansowanie ze skarżącą rozpoczęła się bowiem kontrola w NCBR ze strony Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, jako Instytucji Zarządzającej, w toku której stwierdzono nieprawidłowości przy wyborze projektu skarżącej do dofinansowania. Z tego też powodu de facto nie doszło do podpisania ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu. Jak wynika z okoliczności sprawy kontrola Instytucji Zarządzającej przeprowadzona została na podstawie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej, w których zawarto m. in. regulacje co do informacji sporządzanych po zakończeniu kontroli oraz przysługujących podmiotom kontrolowanym uprawnień wnoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy wdrożeniowej po zakończeniu kontroli jest sporządzana informacja pokontrolna, która po podpisaniu jest przekazywana kontrolowanemu wnioskodawcy, beneficjentowi lub kontrolowanej instytucji, zwanych dalej ‘’podmiotem kontrolowanym’’. Natomiast podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo do zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji pokontrolnej, umotywowanych pisemnych zastrzeżeń do tej informacji (art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Instytucja kontrolująca, po rozpatrzeniu zastrzeżeń, sporządza ostateczną informację pokontrolną, zawierającą skorygowane ustalenia kontroli lub pisemne stanowisko wobec zgłoszonych zastrzeżeń wraz z uzasadnieniem odmowy skorygowania ustaleń. Ostateczna informacja pokontrolna jest przekazywana podmiotowi kontrolowanemu (art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie zaś z art. 25 ust. 11 ustawy wdrożeniowej do ostatecznej informacji pokontrolnej oraz do pisemnego stanowiska wobec zgłoszonych zastrzeżeń nie przysługuje możliwość złożenia zastrzeżeń. Informacja o stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą nieprawidłowościach przy wyborze projektu skarżącej do dofinansowania przekazana została w piśmie NCBR z 22 maja 2023 r. Jak wynika z niekwestionowanego stanowiska skarżącej zawartego w skardze, informacja ta, chociaż przekazana przez NCBR zawierała jako kluczowe w sprawie stanowisko Instytucji Zarządzającej. W uzasadnieniu powyższego pisma powołano się bowiem wprost na Informację pokontrolną "...z kontroli doraźnej nr 2/POIR/2023-protokół nr 2/POIR/2023/6, w którym Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na konieczność usunięcia Projektu Beneficjenta z listy projektów rekomendowanych do dofinansowania ze względu na nieprawidłowo przeprowadzony przez NCBR wybór Państwa Projektu." Poza tym wskazana informacja NCBR z 22 maja 2023 r. zawierała pouczenie o możliwości wniesienia w umotywowanych, pisemnych zastrzeżeń do NCBR, co sugeruje pouczenie w trybie art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej pomimo, że NCBR nie występował w sprawie jako podmiot kontrolujący, a skarżąca jako wnioskodawca nie podlegała w rozpoznawanej sprawie kontroli w trybie uregulowanym w Rozdziale 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej. W odpowiedzi na wniesione z ostrożności procesowej przez Skarżącą pismem z 2 czerwca 2023 r. umotywowane pisemne zastrzeżenia NCBR w zaskarżonym piśmie z 26 lipca 2023 r. poinformowała o ich nieuwzględnieniu przy czym omawiane pismo nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, informuje natomiast, że ma charakter ostateczny. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia z 26 lipca 2023 r. jest ostateczna informacja pokontrolna sporządzona na podstawie art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca wprawdzie przeprowadziła kontrolę w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej, jednakże podmiotem kontrolowanym był NCBR, natomiast skarżąca (będąca wnioskodawcą w ramach PO IR) nie była w ogóle podmiotem kontrolowanym, nie kierowano do skarżącej żadnych informacji pokontrolnych ze strony instytucji kontrolującej. Dlatego też nie powinien przysługiwać skarżącej, tak jak podmiotowi kontrolowanemu, sformalizowany środek odwoławczy w postaci wniesienia umotywowanych zastrzeżeń od informacji pokontrolnych o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Nie wchodząc zatem w ocenę ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą względem NCBR, zarówno co do meritum jak i samej formuły tej kontroli, odnotować można jednolite stanowisko orzecznicze oraz poglądy piśmiennictwa dotyczące niedopuszczalności skarg wnoszonych przez podmioty kontrolowane na ostateczne informacje pokontrolne. W orzecznictwie wskazuje się, że ostateczna informacja pokontrolna sporządzona zgodnie z art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, nie rozstrzyga żadnej sprawy, to jest nie kształtuje ona w sposób władczy praw lub obowiązków podmiotu kontrolowanego. Ostateczna informacja pokontrolna wyraża w szczególności ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli, ich ocenę prawną, czy stanowisko wobec zgłoszonych przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń i jako taka stanowi jedynie dokument kończący postępowanie kontrolne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 807/17). W orzecznictwie wskazuje się również, że do aktów/pism sporządzonych/wydanych w trakcie procedury kontrolnej, uregulowanej w Rozdziale 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 1 k.p.a. wprowadzający ogólną zasadę załatwiania spraw przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji. To wyraźnie wyłączenie należy interpretować w ten sposób, że ostateczna informacja pokontrolna nie jest decyzją, a więc rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę co do istoty. Nie podlega więc ona kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 854/22). Stwierdzenie nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), bowiem źródłem praw i obowiązków dla beneficjenta, nie są przepisy prawa, lecz cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Powyższe przesądza o wyłączeniu stosowania w odniesieniu do omawianych postępowań kontrolnych przepisów regulujących zakres kognicji sądów administracyjnych (por. J. Ostałowski, Komentarz do art. 24 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX nr 532024). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, abstrahując przy tym od okoliczności przytaczanego przez strony a nie dołączonego do akt sprawy pisma z 28 kwietnia 2023 r. co nie wpływa na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu, zaskarżone pismo NCBR z 26 lipca 2023 r. w istocie stanowi również informację o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Projekt skarżącej został poddany ocenie, która wypadła pozytywnie i został wybrany do dofinansowania, co więcej zwrócono się do skarżącej o dostarczenie dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie (pismo NCBR z 29 grudnia 2022 r.). Pamiętać przy tym należy, iż wybór projektu ma charakter jedynie deklaratoryjny, ponieważ ostateczne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie wówczas, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. W konsekwencji, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, NCBR musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. W zaskarżonym piśmie z 26 lipca 2023 r. jako podstawę odmowy udzielenia pomocy finansowej NCBR wskazało na ostateczną informację pokontrolną i odrzucenie przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej jako Instytucji Zarządzającej zastrzeżeń skarżącej dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości przy wyborze przez NCBR projektu skarżącej do dofinansowania, natomiast w złożonej skardze zakwestionowano czynność odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie z uwagi na przeprowadzoną wobec NCBR kontrolę. Mając na uwadze przebieg postępowania stwierdzić należy, iż odmowa podpisania umowy spowodowana była wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej w ramach której zakwestionowano ocenę przez NCBR projektu skarżącej mimo uprzedniej pozytywnej oceny złożonego wniosku. Wobec powyższego w pełni zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał tutaj na właściwość Sądu powszechnego w sytuacji gdy strona kwestionuje czynność odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie. Zasadnie również skarżąca spółka wskazywał tutaj na brak możliwości uznania zaskarżonego pisma jako informację o negatywnej ocenie projektu skarżącej. Sąd w oparci o powyższe ustalenia stwierdził, iż zaskarżona informacja NCBR z 26 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego. Reasumując, skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Jednocześnie w związku z brakiem właściwości do rozpoznania sprawy, Sąd nie jest władny do oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz zobowiązania organu do zawarcia przedmiotowej umowy o dofinansowanie.