V SA/Wa 2114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW); 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz W. Z. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący W. Z. złożył w dniu 28 marca 2012r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni użytków rolnych 5,86 ha. W dniu [...] września 2012r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą teledetekcji w zakresie kwalifikowalności powierzchni w oparciu o art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009r., str. 65). Stwierdzone nieprawidłowości opisano w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Raport został przesłany na adres beneficjenta listem poleconym w dniu 19 grudnia 2012r. a następnie w dniu 04 marca 2013r. W dniu [...] sierpnia 2012r. inspektorzy przystąpili do przeprowadzenia w gospodarstwie beneficjenta czynności kontrolnych w ramach kontroli w zakresie wzajemnej zgodności na podstawie art. 50, 52 i 53 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Następnie w dniu [...] września 2012r. kontrolujący pojawili się w miejscu zamieszkania rolnika. Do czynności kontrolnych nie doszło, inspektorzy pouczyli rolnika o skutkach uniemożliwienia kontroli. W ustaleniach końcowych raportu pokontrolnego w zakresie wzajemnej zgodności zastosowano kod pokontrolny GR2 oznaczający, iż rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport przesłano skarżącemu w dniu 19 września 2012r. Pismem z dnia 25 września 2012r. beneficjent złożył zastrzeżenia do raportu podnosząc, że inspektorzy nie mieli uprawnienia do kontrolowania jego gospodarstwa, oraz, że pismo nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną. Następnie w dniu 17 października 2012r. skarżący skierował do organu wyjaśnienia dotyczące uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, powołując się na brak upoważnienia inspektorów do kontrolowania jego gospodarstwa. Organ na powyższe pisma udzielił odpowiedzi, wyjaśniając m.in. zakres upoważnień inspektorów i sposób typowania gospodarstw do kontroli. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. , działając jako organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2013r. decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania stronie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Beneficjent w terminie ustawowym odwołał się od ww. decyzji zarzucając niezasadne odmówienie płatności i kwestionując wynik kontroli na miejscu, nadto wskazując, że inspektorzy naruszyli jego mir domowy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy powołał regulacje prawne dotyczące zasad i warunków przyznawania pomocy z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wyjaśnił, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest m.in. sprawdzenie, czy rolnik spełnia warunki do przyznania dopłat z tytułu ONW. Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str.8) wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Obowiązek rolnika umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu wynika z przytoczonych powyżej regulacji rozporządzenia nr 65/2011, ale także z ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej "ustawa PROW"). Ponadto rolnik składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności nie tylko zobowiązuje się do spełnienia warunków przyznania płatności, w tym przestrzegania norm i wymogów, ale także oświadcza, że zasady przyznawania płatności są mu znane. Co więcej, rolnik składając pojedynczy wniosek zobowiązuje się do umożliwienia osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Dyrektor Oddziału wskazał również, iż jak wynika z treści protokołu z kontroli na miejscu, inspektorzy terenowi, przeprowadzając kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, stawili się w dniu [...] września 2012r. w miejscu zamieszkania rolnika celem ustalenia przestrzegania norm i zapoznania się z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Inspektorzy posiadali stosowne upoważnienia i przystępując do kontroli okazali je rolnikowi, co było, zdaniem organu, wystarczające do przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania rolnika. Tymczasem rolnik kontrolę uniemożliwił. Reasumując, organ podniósł, iż na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei zaś w myśl art. 21 ust. 3 ustawy PROW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: - art.31 ust.1, 2, 3 ustawy PROW poprzez wadliwe uznanie, iż okazane przez kontrolujących imienne identyfikatory są wystarczającym upoważnieniem w rozumieniu ustawy PROW do rozpoczęcia kontroli w gospodarstwie skarżącego; - art.31 ust.2 i 4 ustawy PROW poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż inspektorzy terenowi byli uprawnieni w dniu [...] września 2012r. do przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania skarżącego, tj. pod adresem [...], podczas gdy prawidłowa analiza przepisów art.31 ust.2 i 4 ustawy PROW wskazuje, iż inspektorzy terenowi upoważnieni do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna; - art.21 ust.3 ustawy PROW w związku z art.4 ust.6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie wskazuje, by skarżący uniemożliwił swoim zachowaniem przeprowadzenie kontroli; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art.67 § 1 i art.68 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 dalej: "k.p.a.") w związku z art.32 i art.45 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez oparcie rozstrzygnięcia organu o protokół z czynności kontrolnych, który nie spełnia wymogów określonych w powyższych przepisach; - art.7 Konstytucji oraz art.7, 75 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego przeprowadzenie wizji lokalnej i konfrontacji skarżącego z kontrolerami w celu ustalenia stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a dotyczącego przebiegu kontroli z dnia [...] września 2013r. w [...]; - art.7 k.p.a. przez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej nakazującej, by organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art.35 i art.8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużenie rozpoznania sprawy w sytuacji wydania decyzji w oparciu o art.4 ust.6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Skarżący rozwinął powyższe motywy w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu z [...] lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ prawidłowo uznał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu oraz czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nie budzący wątpliwości, co do podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR kontrola na miejscu została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Skarżący, formułując zarzuty w skardze, jest odmiennego zdania. Na wstępie należy wskazać, iż tryb i zasady przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach działania wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 40 poz. 329 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem ONW. Rozporządzenie ONW zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW. W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy PROW Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach UE, w tym rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy PROW). Czynności w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej (art. 31 ust.1 ustawy PROW). Upoważnienie to zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust.3). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi. Z każdej zaś kontroli sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Rolnikowi, który nie zgadza się z ustaleniami raportu, przysługuje z kolei prawo wniesienia zastrzeżeń, w terminie 14 dni od jego doręczenia. Analizując stan prawny na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odwołać się również do treści art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust.2 cytowanego przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Powyższa regulacja prawna zawarta jest również w art.4 ust.6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przewidziana przez prawodawcę unijnego sankcja w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy związana jest zatem z koniecznością wykazania przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, iż ubiegający się o płatność rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. Według Słownika Języka Polskiego słowo "uniemożliwiać" oznacza «czynienie czegoś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnienia». Uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli dotyczyć zatem może podejmowanych przez rolnika działań i zachowań skutecznie ją udaremniających. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak też przepisy polskiej ustawy PROW, nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Brak zatem zgody na przeprowadzenie kontroli, pozostaje bez znaczenia dla podejmowanych przez organ w celu weryfikacji wniosku o płatność działań. Zdaniem Sądu, dotyczy to również wyrażonej ustnie przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Zauważyć bowiem należy, że odmowa nie jest niczym innym, jak brakiem zgody na kontrolę. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana jest zaś jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, które jak już wskazano, stanowią działania rolnika skutecznie tę kontrolę udaremniające. Z przesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby w związku z podjęciem przez inspektorów terenowych w dniu [...] września 2012r. czynności w ramach kontroli na miejscu, do takich działań ze strony ubiegającego się o płatność rolnika rzeczywiście doszło. Zaistnienie przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, a co za tym idzie zastosowanie sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, powinno wynikać jednoznacznie. Organ kontrolujący powinien wskazać konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent uniemożliwił jej przeprowadzenie. Tymczasem przyjętej przez organy tezy o uniemożliwianiu kontroli, nie potwierdza kierowana do organu korespondencja strony, z której nie wynika, aby zamiarem kontrolowanego było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do wnioskowanej płatności. Twierdzenie, że skarżący uniemożliwił kontrolę jest tym bardziej niejasne, że do zdarzenia, które miałoby o tym świadczyć nie doszło na terenie gospodarstwa, ale w miejscu zamieszkania rolnika, które związku z prowadzoną działalnością rolniczą nie ma. Jeżeli zatem w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu, cytowany wyżej przepis art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł znaleźć zastosowania. Niezależnie od powyższego kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli. Również w tej kwestii zarzuty skargi należy uznać za zasadne. Powyższe stanowi bowiem istotne uchybienie proceduralne, z powodu którego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Tymczasem skarżący podnosi, iż kontrolą został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli, nie znał jej miejsca ani zakresu. Skarżący oświadczył, iż chciał wziąć udział w kontroli i stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w najbliższym czasie. Jak wynika z akt administracyjnych o kontroli z [...] września 2012r. nie został w jakikolwiek sposób zawiadomiony. Brak zaś zawiadomienia skarżącego o kontroli mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 1 ustawy PROW wskazano, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy PROW). Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy PROW modyfikacja zasad dowodzenia nie może być jednak pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy PROW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Zdaniem Sądu orzekającego, w tej sprawie zaskarżona decyzja wymogom powyższym nie odpowiada. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności. Słusznie zatem skarżący podniósł zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art.8 k.p.a. Przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę faktyczną i prawną organ uwzględni w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy, mając w szczególności na uwadze, iż odmowa przyznania płatności musi być poprzedzona prawidłowym postępowaniem i wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne oraz procesowe i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.