V SA/Wa 2117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz Instytutu [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Instytut [...], będący liderem konsorcjum [...], zaskarżył uchwałę Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie negatywnego rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR z [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dofinansowania projektu pod nazwą "[...]". Zaskarżona uchwała zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: Konsorcjum złożyło wniosek w III konkursie strategicznym programu badań naukowych i prac rozwojowych "Środowisko naturalne, rolnictwo, leśnictwo" [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]", który otrzymał numer [...]. W ramach oceny merytorycznej wniosku został on oceniony przez 5 ekspertów, którzy w zakresie 5 kryteriów przyznali wnioskodawcy średnio w odniesieniu do kryterium: nr 1 – 8,4 pkt, nr 2 – 8,2 pkt, nr 3 - 4,9 pkt, nr 4 – 4,1 pkt, nr 5 - 3,7 pkt, czyli łącznie średnia ocena wyniosła 29,3 pkt. Ze względu na rozbieżność oceny ekspertów w poszczególnych kryteriach przewyższającej 1 pkt, zgodnie z Regulaminem konkursu, oceny ostatecznej dokonał Komitet Sterujący NCBiR, który w poszczególnych kryteriach przyznał następujące punkty: kryterium nr 1 – 7 pkt, nr 2 – 7 pkt, nr 4- 4,1 pkt, nr 5 – 3,7 pkt, kryterium nr 3 pozostało bez zmian tj. 4,9 pkt – łącznie punktacja wyniosła 25,9 pkt. Decyzją z [...] marca 2017 r.nr [...] Dyrektor NCBiR, odmówił przyznania dofinansowania do projektu złożonego przez wnioskujące Konsorcjum, przedstawiając ostateczną punktację wniosku tj. 25,9 pkt i wskazując, że rekomendacje do dofinansowania uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale od 30,9 pkt do 27,7 pkt na 35 pkt możliwych oraz przekroczyły minimalny próg punktowy w każdym z kryteriów zgodnie z Regulaminem konkursu. Wskazał, że powodem nie przyznania środków, jest nieosiągnięcie przez wniosek wymaganego progu w kryterium nr 1, które wynosi 8 pkt, zaś przyznano za to kryterium 7 pkt. Stwierdził ponadto, że minimalny próg punktowy dla kryterium nr 2 to 7 pkt, zaś dla kryteriów 3-5 to 3 pkt. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zarzucił decyzji Dyrektora naruszenia formalne w postaci: 1. naruszenia przez Ekspertów Komitetu Sterującego wytycznych wynikających z dokumentu zatytułowanego "Zbiór uwag i wytycznych dla ekspertów NCBR", poprzez brak kompetencji merytorycznej obejmującej znajomość dyscypliny badawczej, której dotyczy wniosek i wydanie opinii bez zapoznania się z dokumentacją wniosku; 2. naruszenia przez Ekspertów Komitetu Sterującego Regulaminu współpracy z ekspertami NCBR" (§ 3 punkt 1.4.) poprzez złamanie obowiązku dokonania uczciwej oraz bezstronnej oceny wniosków; co narusza także art. 3.4. Kodeksu Etyki Pracownika Naukowego (2016); 3. naruszenie art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z 30 kwietnia 2010 roku o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst. jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 900 z późn. zm) oraz zasad wynikających z dokumentu przygotowanego przez Komitet Polityki Naukowej z 9 lipca 2014 roku poprzez wydanie opinii przez Ekspertów Komitetu Sterującego, w stosunku do których zachodzi konflikt interesów w procesie rozpatrywania wniosków grantowych; 4. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez wydanie przez Dyrektora NCBiR decyzji, która opiera się o niepełny i wadliwie ustalony stan faktyczny, tj. bazuje na ocenach wniosku sporządzonych przez Ekspertów Komitetu Sterującego, którzy dokonali oceny wniosku nie zachowując obowiązku bezstronności wynikającego ze złożonego oświadczenia będącego załącznikiem do Regulaminu Współpracy z ekspertami NCBR oraz przy braku kompetencji merytorycznej obejmującej znajomość dyscypliny badawczej, której dotyczy wniosek, a więc dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, doprowadzając w efekcie do zaniżenia punktacji i zaniżenia pozycji wnioskodawcy w rankingu, umieszczenia wnioskodawcy na liście projektów nierekomendowanych, a finalnie wydanie wadliwej decyzji. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że Komitet Sterujący na skutek uchybień w stosowaniu procedury konkursowej i naruszeń formalnych, dokonał nieprawidłowej oceny kryteriów merytorycznych nr 1,2,4,5, co znalazło odzwierciedlenie w wydanej decyzji, która jest w związku z tym wadliwa. Strona wskazała, że zarzuty odwołania dotyczą braku zastosowania się przez Komitet Sterujący do obowiązujących w Konkursie III regulaminów, bądź załączników do nich. W szczególności strona wskazała, że zgodnie ze zbiorem uwag i wytycznych dla ekspertów NCBiR każdy ekspert powinien być merytorycznie kompetentny w obszarach nauki bądź przemysłu, których oceniany przez niego wniosek dotyczy. W związku z tą niezbędnością posiadania odpowiedniej wiedzy biorąc pod uwagę ocenę dokonaną przez KS wnioskodawca stwierdził, że uzasadnienie oceny kryterium nr 1 dowodzi jego zdaniem, że ekspert nie zapoznał się nawet ze streszczeniem wniosku, co skutkowało też niewłaściwym uzasadnieniem punktacji pozostałych kryteriów. Wnioskodawca podkreślił, że w odniesieniu do kryterium nr 1 oceniający wskazał, ze "Projekt opiera się na błędnym założeniu o kontaminacji gleb Polski kadmem. Zanieczyszczenie gleb użytków rolnych kadmem jest na poziomie tła, z wyjątkiem niektórych obszarów przemysłowych ( np. oddziaływanie hut cynku i ołowiu. Z tego względu strategiczność projektu jest wątpliwa". Tymczasem projekt zakłada rozwiązanie problemów związanych z suszą, zasoleniem i niskim pH gleb rolniczych, zanieczyszczeniem pochodnych węglowodorowymi i metalami ciężkimi gleb poprzemysłowych, oraz neutralizacją odpadów hałd pokopalnianych. Zdaniem wnioskodawcy uzasadnienie kryterium dowodzi, że skoro ekspert nie zapoznał się z całym wnioskiem w języku angielskim ani nawet z abstraktem w języku polskim to należy uznać, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy a zatem nieprawidłowo. W dalszej części odwołania strona szczegółowo argumentowała postawione zarzuty podkreślając w szczególności, że jej zdaniem przy ocenie wniosku w ramach KS brali udział eksperci, którzy powinni być wyłączeni przez Dyrektora NCBiR ze względu na konflikt interesów (są zatrudnieni przez podmioty, które również aplikowały o dofinansowanie w przedmiotowym konkursie). Strona przedstawiła swoje wyliczenia i wnioski, z których wynika, że w ramach przedmiotowego konkursu 75% podmiotów wybranych do dofinansowania było powiązanych z ekspertami. Dowolność oceny i brak bezstronności doprowadził do sytuacji, w której strona uzyskując 29,3 pkt po ocenie ekspertów (recenzenckiej) i zajmując ósme miejsce na liście rankingowej wniosków ocenionych pozytywnie, na skutek błędnego procedowania uzyskała ostatecznie 25,9 pkt , co spowodowało, że projekt został umieszczony na 15 miejscu listy wniosków ocenionych negatywnie. Uchwałą z [...] maja 2017 r. nr [...] Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju rozpatrzyła negatywnie złożone odwołanie uznając je za pozbawione podstaw. W uzasadnieniu Uchwały Komisja przedstawiła stan sprawy, zarzuty odwołania i wskazała, że w jej ocenie nie nastąpiły uchybienia w trybie postępowania konkursowego. W opinii Komisji Odwoławczej cały proces przebiegał zgodnie z przepisami prawa, a zwłaszcza z zachowaniem zasad obowiązujących w NCBiR wynikających z ustawy z 30 kwietnia 2010 roku o NCBiR oraz zgodnie z postanowieniami wynikającymi z Regulaminu konkursu. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez wnioskodawcę o braku kompetencji merytorycznych obejmujących znajomość dyscypliny badawczej, której dotyczy wniosek Komisja uznała, że nie znajduje on żadnego uzasadnienia. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu dotyczącymi procedury konkursowej wniosek o dofinansowanie złożony przez składającego odwołanie podlegał ocenie przez pięciu ekspertów, których wybór został dokonany przez właściwą komórkę organizacyjną NCBiR, zgodnie z obowiązującymi kryteriami i przepisami. Następnie końcowa ocena ekspercka dla poszczególnych kryteriów została poddana korekcie przez Komitet Sterujący reprezentowany przez wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych i gospodarczych powołanych przez Dyrektora NCBiR i inne Resorty z wyłączeniem możliwości zaistnienia konfliktu interesów. Co do zarzutu dotyczącego złamania obowiązku dokonania uczciwej oraz bezstronnej oceny wniosku Komisja stwierdziła, że stanowi on wyłącznie subiektywną opinię wnioskodawcy. Równie bezzasadny zdaniem Komisji był zarzut dotyczący tego, że Dyrektor NCBiR naruszył ustawę o NCBiR poprzez niewyłączenie od orzekania ekspertów Komitetu Sterującego w sprawach, w których eksperci pozostają z wnioskodawcami w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na ich prawa i obowiązki. Zgodnie bowiem z Regulaminem pracy Komitetu Sterującego, zarówno Przewodniczący jak i jego członkowie na posiedzeniach zgłaszali o zaistnieniu konfliktu interesu i wyłączali się z rozpatrywania spraw, co do których poinformowali o istnieniu okoliczności mogących rodzić konflikt interesów. Natomiast zarzut naruszenia norm postępowania administracyjnego stanowi kolejną subiektywną opinię wnioskodawcy, na którego udowodnienie nie posiada żadnych merytorycznych przesłanek. Od przedmiotowej Uchwały strona, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NCBiR oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego i zarzucając obrazę: 1. przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy, tj. art. 7 kpa postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (tekst, jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1447 z póżn. zm.) poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia sprawy na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych, ustosunkowania się merytorycznego do zarzutów odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR nr [...] z [...] marca 2017 roku i odzwierciedlenia podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu uchwały; 2.przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 36 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu; 3. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o NCBiR poprzez dokonanie oceny projektu z pominięciem obowiązujących w Programie [...] zasad i przepisów Regulaminu współpracy z ekspertami NCBiR, Zbioru uwag i wytycznych dla ekspertów NCBiR oraz przepisów Kodeksu Etyki Pracownika Naukowego (2016); 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 4 i ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o NCBiR poprzez wydanie opinii przez Ekspertów Komitetu Sterującego, w stosunku do których zachodził konflikt interesów w procesie rozpatrywania wniosków grantowych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan sprawy oraz szczegółowo uzasadnił postawione zarzuty, wnosząc dodatkowo o uznanie za zasadne argumentów przedstawionych w odwołaniu jako całkowicie aktualnych w sprawie i podkreślając ponownie brak zapoznania się z wnioskiem sporządzonym w języku angielskim jak również jego abstraktem w języku polskim Skarżący stwierdził także, że Komitet Sterujący pomylił wnioski, nadto nie zapoznał się ze wszystkimi recenzjami, które w sposób pozytywny oceniają wniosek (cztery z nich wskazują na wysoką innowacyjność Projektu i jego wagę dla gospodarki narodowej). Skarżący podkreślił, że jakkolwiek uzasadnienie negatywnej oceny wniosku, nie musi spełniać wymogów uzasadnienia, to jednak uzasadnienie odgrywa znaczącą rolę w procesie oceny samego wniosku, tymczasem ani decyzja, ani zaskarżona Uchwała, nie wskazują w swoim uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób dostateczny. W odpowiedzi na skargę NCBiR odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że art. 40 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o NCBiR stanowi, że "1. Rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektów, w tym promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, są podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji, na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. 2. W przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora. 3. Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. 4. Jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach przyznania środków finansowych na wykonanie projektów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123. 5. Na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej Rady albo Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Z treści przepisu art. 40 ustawy o NCBiR wynika, że odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR służy w zależności od rodzaju konkursu do Komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego, ale wyłącznie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych – przy czym zdaniem Sądu jest oczywiste, że naruszenia te zdaniem odwołującego się, muszą przekładać się na dokonaną ocenę wniosku w postaci punktacji, co ma skutek w postaci umieszczenia go na liście rankingowej wniosków przewidzianych do dofinansowania. Nadto z przepisu tego (ust. 3) wynika, że właściwy organ rozstrzyga w sprawie odwołania. Z treści ust. 4 przepisu wynika również, że w postępowaniach w sprawach przyznania środków finansowych przewidziano odpowiednie stosowanie przepisów kpa z wyłączeniem wymienionych w nim przepisów, w tym art. 107 kpa. W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR zgodnie z Regulaminem konkursu - pkt VI ust. 1- przysługuje do Komisji Odwoławczej Rady Centrum, która zgodnie z ust. 3 tego punktu, podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie odwołania, które przybrało formę zaskarżonej Uchwały. Biorąc pod uwagę wyłączenie stosowania w przypadku spraw takich jak przedmiotowa treści art. 107 kpa, brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu w zakresie w jakim stanowi on w §3 o wymogach jakie musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji ( w tym wypadku Uchwały). Tym niemniej zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu, musi zawierać niezbędne elementy indywidualizujące, które pozwolą na określenie organu, podmiotu oraz przedmiotu, którego dotyczą, jak również wyjaśniać we właściwy sposób motywy zajętego przez organ stanowiska, w stopniu, który pozwoli stronie na zrozumienie podstaw, na których opiera się rozstrzygnięcie a Sądowi na kontrolę tego rozstrzygnięcia. Zatem Komisja Odwoławcza NCBiR rozpoznając odwołanie, powinna odnieść się w sposób merytoryczny do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnić w odniesieniu do każdego z nich, dlaczego zarzuty strony dotyczące sposobu procedowania na etapie oceny wniosku, są nieuzasadnione. Brak prawidłowego odniesienia się do postawionych w odwołaniu zarzutów nie pozwala na uznanie, czy istotnie zarzuty te dowodzą wskazywanych w odwołaniu uchybień. Nie można uznać bowiem, że prawidłowe jest odniesienie się do postawionych zarzutów jeśli to odniesienie się – tak jak w przypadku przedmiotowej sprawy - jest ogólnikowe i polega na zapewnieniu, że nie doszło do naruszenia wskazywanych przez stronę regulaminów, czy też ich załączników. Tego rodzaju stanowisko jak zajęte w przedmiotowej sprawie, gdzie strona wprost postawiła zarzut, że wniosek nie zawiera treści, które pozwalałyby na dokonanie oceny kryterium nr 1 w sposób, w jaki miało to miejsce na etapie oceny merytorycznej przez Komitet Sterujący, co świadczy jej zdaniem o tym, że ocena nie odnosi się do złożonego wniosku, nie można uznać za właściwy. W ocenie Sądu odniesienie się do tego zarzutu powinno wprost odwoływać się do tych zapisów wniosku, które uzasadniają zdaniem Komisji Odwoławczej prawidłowość uzasadnienia oceny tego kryterium przez Komitet Sterujący. Tak więc odniesienie się do tego zarzutu jak i pozostałych zarzutów odwołania w sposób wynikający z zaskarżonej Uchwały, należy uznać za jedynie formalne zadośćuczynienie obowiązkowi rozpatrzenia odwołania, którego właściwe rozpatrzenie polega na rozważeniu postawionych zarzutów i właściwym uzasadnieniu zajętego w odniesieniu do nich stanowiska. Brak szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy odwołanie zostało rozpatrzone w sposób prawidłowy i pozbawia go możliwości merytorycznej oceny złożonej skargi. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznaje zarzut z pkt 1 skargi za uzasadniony stwierdzając, że brak właściwego uzasadnienia skarżonej Uchwały, stanowi naruszenie nie tylko treści art. 7 kpa ( ale również art. 8 kpa) w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR. Naruszenie to powoduje, że brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd na tym etapie sprawy do zasadności pozostałych zarzutów skargi z pkt 2-4. Wynika to z tego, że w Uchwale w odniesieniu do zarzutów dotyczących braku bezstronności ze strony ekspertów i braku faktu ich wyłączenia, mimo że zdaniem strony powinni zostać wyłączeni, poza stwierdzeniem, że eksperci działali w zgodzie z prawem, zabrakło konkretnego odniesienia się do tej kwestii z odwołaniem się do obowiązujących w tej mierze zasad procedowania, w tym zapisów Regulaminu współpracy z ekspertami NCBiR tj. § 3 ust. 2 Regulaminu. Brak właściwego rozważenia przedstawionych wyżej okoliczności, powoduje, że dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w rozumieniu procedowania nad wnioskiem skarżącego, nie jest możliwa. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.