V SA/Wa 2118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w części oraz rozłożenia na raty należności z tytułu nałożonej kary uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi złożonej przez J. S. (dalej Skarżący, Wnioskodawca lub Strona) jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Generalny Dyrektor, GDDKiA lub organ) z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] listopada 2016 r., nr [...] odmawiającą stronie umorzenia spłaty należności z tytułu kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie w części i rozłożenie na raty pozostałej kwoty kary pieniężnej nałożonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2015 r. w kwocie 1.500 zł za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych (przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej). W uzasadnieniu wniosku oraz jego uzupełniniu Wnioskodawca wskazał na okoliczności powodujące niemożność uiszczenia w/w kwoty. Po przeprowadzeniu postępowania Generalny Dyrektor decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówił umorzenia w części należności oraz rozłożenia na raty pozostałej do zapłaty kwoty należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Generalny Dyrektor podkreślił, iż aby mógł zastosować ulgę w postaci umorzenia kary w części oraz rozłożyć na raty pozostałą kwotę należności powinna zaistnieć jedna z przesłanek określonych w ustawie tj. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Organ ustalił, że Strona prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie. W okresie od września 2014 r. do końca kwietnia 2016 r. przebywał na zasiłku rehabilitacyjnym, którego wysokość wynosiła ok. 1.100 zł. Skarżący Obecnie przebywa na rencie i uzyskuje dochód w wysokości 956,64 zł, która stanowi jedyne źródło utrzymania Strony. Ponadto organ dostrzegł, iż Strona posiada auto [...] oraz ponosi wydatki w postaci kosztów energii, opału, usług telekomunikacyjnych, leków, wizyt lekarskich i dojazdów na rehabilitację. GDDKiA wskazał na obowiązujące przepisy tj. art. 64 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), art. 67 Ordynacji podatkowej, art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz stwierdził, że "sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawcy nie wskazuje bowiem, by nie posiadał on możliwości uiszczenia nałożonej kary.". Organ uznał, że ustalona w sprawie sytuacja finansowa Strony nie wskazuje, by w sposób trwały nie posiadała ona możliwości do uiszczenia kary. Organ podkreślił, że zasadą jest regulowanie należności publiczno – prawnych w pełnej wysokości na podstawie norm zawartych w przepisach prawa, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach może następować umorzenie należności. Organ stanął na stanowisku, że Strona ma trudną sytuację jednakże nie jest to taka sytuacja, która uzasadniałaby ulgę w postaci częściowego umorzenia i rozłożenia na raty pozostałej do zapłaty kwoty kary. Z tych względów Organ odmówił zastosowania ulgi. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła w nim bardzo trudną sytuację finansowo – materialną i zdrowotną. Skarżący podał, że zmaga się z dolegliwościami kardiologicznymi, neurologicznymi, urologicznymi oraz że jest po usunięciu polipa, a nadto oczekuje na operację [...] i choruje na [...]. Strona podkreśliła, że żyje z renty w wysokości 956 zł, z której musi ponosći jednorazowo koszty energii w kwotach 20 – 50 zł na tydzień, zaś zakupu węgla dokonuje w workach po 100 – 200 kg. Nadto podał, że koszt telefonu na kartę wynosi 25 zł miesięcznie. Strona nie wskazała, że do kosztów utrzymania dochodzą także koszty wizyt u lekarzy oraz wykup recept, których ze względu na brak pieniędzy nie jest w stanie w pełni zrealizować. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. GDDKiA utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W jej uzasadnieniu zacytował przepisy art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz powołując użyte w art. 64 u.f.p. sformułowanie "może udzielać", "mogą być umarzane" podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ podkreślił także, że dłużnik powinien we wniosku wykazać, że z uwagi na swoją sytuację rodzinną, majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Generalny Dyrektor stanął na stanowisku, że w celu nienarażenia się na negatywne rozstrzygnięcie, strona powinna ujawnić fakty czy też dowody będące w jej posiadaniu, przyczyniając się przy tym do wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie organ podał, że stan faktyczny w sprawie ustalono na podstawie następujących dowodów: kopii orzeczenia lekarskiego z dnia 3 listopada 2016 r. wraz z kopiami wizyt lekarskich, kopii skierowania do szpitala, kopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., kopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 15 kwietnia 2016 r., kopii orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 26 kwietnia 2016 r., kopii decyzji o przyznaniu renty z dnia 23 maja 2016 r., pisma przekazanego dnia 18 maja 2016 r., pisma przekazanego dnia 14 czerwca 2016 r., pisma z dnia 8 października 2016 r., pisma z dnia 8 października 2016 r. kopii pisma z [...], Faktury Vat za leki, 6 stron umowy z [...], które to dowody uznał za wiarygodne. W skardze do WSA Skarżący podkreślił bardzo złą sytuację finansową oraz pogarszający się stan zdrowia, a także opisał okoliczności w jakich doszło do nałożenia kary. Podkreślił, że posiadany samochód jest mu niezbędny w życiu codziennym. Skarżący podał, że do najbliższego sklepu ma 2 km, do lekarza 10 km, a nadto ze względu na trudności w poruszaniu się samochód jest dla niego "jak wózek inwalidzki". Ponadto Skarżący podkreślił, że kwota 1.500 zł jest dla niego kwotą astronomiczną W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniały zatem podstawy do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia należy wskazać, że w sprawie do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia oraz rozłożenia na raty nałożonej kary mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Z kolei w świetle art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Przedmiotowa kara pieniężna nałożona została w drodze decyzji administracyjnej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego i stanowi ona nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno – prawnym, a zatem organ może zastosować ulgi w spłacie, o których mowa w tejże ustawie. Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji organu. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny. Jest oczywiste, że Strona, kierując wniosek o umorzenie w części i rozłożenie na raty kwoty kary pieniężnej, powinna wykazać, że ta ulga powinna być jej udzielona ze względu na ciężką sytuację majątkową i osobistą, gdyż to ona wywodzi z tejże sytuacji pozytywne dla siebie skutki prawne. Jednakże organ również ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a więc nie powinien być bierny przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy z którego winien wyciągnąć wnioski adekwatne do ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. W niniejszej sprawie zostało ustalone (na dzień wydania decyzji II instancji), że Strona prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie, przebywa na rencie i uzyskuje z tego tytułu dochód w wysokości 956,64 zł, który jest jedynym źródłem utrzymania Skarżącego. Ponadto organ ustalił, iż Skarżący w okresie od września 2014 r. do końca kwietnia 2016 r. przebywał na zasiłku rehabilitacyjnym, którego wysokość wynosiła ok. 1.100 zł. Nadto organ zwrócił uwagę, iż Strona posiada samochód marki [...] oraz ponosi wydatki w postaci kosztów energii, opału, usług telekomunikacyjnych, leków, wizyt lekarskich i dojazdów na rehabilitację. Powyższe ustalenie, w ocenie organu było wystarczającym do uznania, iż Skarżący nie spełnił przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niemniej jednak w uzasadnieniu organu poza samym powołaniem się na przepis prawa oraz wyliczeniem stanu majątkowo - finansowego Strony, brak jest odniesienia się do jego rzeczywistej sytuacji. Nie trzeba nawet dokonywać skrupulatnego sumowania kosztów życia Skarżącego, aby zauważyć, iż renta w wysokości 964 zł (a obecnie 1280 zł) nie jest kwotą wystarczającą na comiesięczną egzystencję, zwłaszcza iż Strona jest jeszcze osobą schorowaną, wymagającą stałego leczenia. Sąd nie może zaakceptować rozumowania organu, iż fakt otrzymywania renty z ZUS oraz posiadania samochodu pozwala uznać, iż dochody Skarżącego są na poziomie wystarczającym na spłatę kary. Niezrozumiałym dla Sądu jest także to, iż organ wskazując na dowody na podstawie, których ustalił stan faktyczny, w postaci dokumentacji medycznej, oświadczeń o stanie majątkowym i faktur za leki, jednocześnie wskazał, iż Strona powinna ujawnić fakty, za pomocą dowodów będących w jej posiadaniu, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić należy, iż Skarżący przy składaniu kolejnych pism w sprawie przedkładał jednocześnie dowody potwierdzające jego argumentację. Należy również pamiętać, że przy ocenie stanu materialnego Skarżącego i tego, czy zachodzi tu ważny interes dłużnika, nie można zapominać o zasadach logicznego rozumowania i tym, iż w niczyim interesie, także Państwa i finansów publicznych, nie leży, aby zmuszając dłużnika do spłaty kar spowodować po jego stronie konieczność sięgania do pomocy społecznej z powodu niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto WSA stwierdza, że rozpoznając niniejszą sprawę ponownie – w wyniku wniosku Strony – organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne, poczynić ustalenia i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć wszystkie niezbędne składniki, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienie faktyczne jest bardzo lakoniczne i powtarza tylko stwierdzenia z uzasadnienia decyzji I instancji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.