V SA/Wa 212/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Asesor WSA Michał Sowiński, Protokolant Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Wnioskiem z dnia [...] maja 2006r., K. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. o umorzenie należności składkowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż jego sytuacja materialna jest bardzo trudna, a dolegliwości związane z [...] pociągają za sobą wydatki związane z zakupem leków oraz pomocą lekarską. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., o nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż K. B. prowadził działalność gospodarczą i zatrudniał pracowników, w związku z czym zobowiązany był do opłacania składek wobec ZUS. Wskazał ponadto, iż wnioskodawca otrzymuje wynagrodzenie za pracę oraz jest współwłaścicielem nieruchomości, wobec czego posiada środki na spłatę zadłużenia. Tym samym nie stwierdził całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powołując przepis art. 30 ustawy systemowej wskazał również, iż K. B. posiada nie uregulowane zobowiązania w części finansowanej przez ubezpieczonych tj. zatrudnionych pracowników, do których nie stosuje się ulg oraz umorzenia, a regulowanie zadłużenia również wobec osoby fizycznej nie zwalnia z obowiązku spłaty zaległych składek. Podkreślił także, że z oceny dokumentów potwierdzających problemy zdrowotne nie wynika jego całkowita niezdolność do pracy. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2006r., o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, zmieniając jednocześnie decyzję organu I instancji w części dotyczącej kwoty zaległości z tytułu składek, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust. 4, art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.]. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2006r., a ponadto wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umorzyć zaległości płatnika z powodu jego zobowiązań wobec innych wierzycieli. Zwrócił również uwagę, iż K. B. przekazał w formie darowizny nieruchomość, której był współwłaścicielem nie przedstawiając żadnego dokumentu potwierdzającego ten fakt, co może świadczyć o celowym wyzbyciu się majątku. Podkreślił także, że wnioskodawca wiedział o obowiązku płacenia składek ubezpieczeniowych za swoich pracowników, gdyż składki te nie podlegają żadnym ulgom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzupełnionej pismem procesowym z dnia 16 marca 2007 r., skarżący K. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie decyzji Prezesa ZUS, przedstawił ponownie okoliczności podnoszone we wniosku o umorzenie zaległości, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał dodatkowo, iż spłata należności na rzecz osoby fizycznej związana jest z obawą wykonania wyroku. W odpowiedzi na skargę datowaną na [...] września 2007r., pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Sąd stwierdził, iż wydana ona została z naruszeniem prawa, co prowadziło do jej uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 tegoż Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Według treści przepisu art. 138 § 1 k.p.a organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tymczasem Prezes ZUS nie tylko błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 154 § 1 k.p.a., ale też utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji jest mowa, iż we wniosku z dnia [...] lipca 2006r. nie przedstawiono nowych okoliczności ani dowodów mających wpływ na umorzenie zadłużenia na podstawie przepisów ustawy, istotnym zaś jest ściągalność zaległości wobec posiadania źródła dochodu i zmniejszenie zadłużenia wobec dokonanej wpłaty. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Tym bardziej, iż decyzja z dnia [...] lipca 2006r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawiera wskazanie nowej kwoty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wraz z nieokreślonymi kwotami odsetek za zwłokę. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, jak wadliwie wywodzi Prezes Zakładu, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów. Okoliczność, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast Prezesa Zakładu jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. ----------------------- 7