V SA/Wa 2132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz Z.G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 7 września 2011 r., wniesionej przez Z.G., jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. o nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2011 nr [...] wydaną w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Z.G. w dniu [...] maja 2009 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i poprawy dobrostanu zwierząt, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową" na rok 2009. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności rolnośrodowiskowej dla pakietu "Ochrona gleb i wód" – wariant K01c (międzyplon ścierniskowy) wyniosła 16,04 ha, a wnioskowana kwota pomocy w roku składnia wniosku określona została na kwotę 8 340,80 zł. W dniu 3 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie ww. Wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. W trakcie kontroli na miejscu dokonano pomiaru wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku przez Z.G. W ocenie kontrolujących łączna powierzchnia dziełek rolnych uprawniona do przyznania płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 15,40 ha, zatem różnica między obszarem zgłoszonym do płatności a obszarem ustalonym w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 0,64 ha. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał Z.G. na rok 2009 płatność rolnośrodowiskową w wysokości 7.342,40 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wnioskowana kwota płatności pomniejszona została o kwotę 998,40 zł, czyli o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 12 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego w P. rozpoznając wniosek Z.G. z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, decyzją nr [...] przyznał Z.G. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 7.342,40 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż różnica pomiędzy pomiarem zgłoszonym do płatności a stwierdzonym przez kontrolę w dniu 3 sierpnia 2009 r. na miejscu wynosi 0,64 ha i stanowi niezbity dowód w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 12 czerwca 2011 r. wniesiono odwołanie od ww. decyzji wskazując, iż w toku dotychczasowego postępowania wszelkie wyjaśnienia wnioskodawcy w zakresie błędów prowadzonej kontroli były przez organ całkowicie pomijane. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wyjaśniono m.in., iż w trakcie czynności kontrolnych w dniu 3 sierpnia 2009 r. stwierdzono przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności. Wskazano również, że wnioskodawca zgłaszał co prawda uwagi do protokołu z czynności kontrolnych, jednakże Biuro Geodezji i Informacji Terenowej sp. z o.o. w G. w piśmie stanowiącym odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia do wykonywanej kontroli stwierdziło, że wszelkie pomiary dokonane w sprawie przeprowadzone zostały właściwie. Wyjaśniono także, iż powierzchnia upraw w trakcie kontroli została ustalona w oparciu o stwierdzony zasięg upraw w terenie. Wpływ na stwierdzoną powierzchnię miały także drzewa i krzewy występujące na działce oznaczonej jako "B" powierzchnia wykluczona 0,09 ha, a także rów o szerokości powyżej 2 m z przyległym do niego obszarem nieużytkowanym oraz krzewy zlokalizowane na wschodnim skraju działki ewidencyjnej [...], na której zadeklarowano działki rolne oznaczone "[...]" i "[...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lipca 2011 r. Z.G. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. brak należytego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, brak wskazania podstawy prawnej oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przed przystąpieniem do wskazania dostrzeżonych wadliwości w kontrolowanym postępowaniu Sąd zauważa, iż skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącego przyznał mu płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w łącznej wysokości 7.324 zł, ale po potrąceniu kwoty w wysokości 998,40 zł. Podał, że zastosowana sankcja jest wynikiem ustalenia podczas kontroli na miejscu w dniu 3 sierpnia 2009 r. nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych. Deklarowana do płatności powierzchnia działek wynosiła 8,90 ha, natomiast w trakcie kontroli ustalono powierzchnię 8,40 ha. Jako podstawę prawną zastosowania ww. sankcji organ powołał m.in. przepis art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, na podstawie, których zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów skutkuje zmniejszeniem płatności (Dz. Urz. UE L z 2004/141/18). Mając powyższe na uwadze oraz zważywszy na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia (częściowe uwzględnienie wniosku) kluczowe zagadnienie dla oceny sprawy w ocenie Sądu stanowiły podjęte przez organ czynności skutkujące stwierdzeniem przedeklarowania powierzchni objętych wnioskiem działek. Przede wszystkim wskazać tutaj należy, iż podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiła kontrola przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy w dniu 3 sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy wyjaśnił tutaj, że wykonane w trakcie tej kontroli pomiary zrealizowane zostały właściwie, o czym świadczyć ma m.in. pismo Biura Geodezji i Informacji Terenowej sp. z o.o. w G. stanowiące odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia do wykonanej kontroli gospodarstwa beneficjenta. Według organu uzyskane wyniki kontroli były wystarczające do zastosowania wobec wnioskodawcy sankcji na podstawie ww. przepisów, natomiast zgłaszane przez stronę wnioskującą zastrzeżenia wyjaśnione zostały powołanym wyżej pismem Biura GiIT w G. Zdaniem Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest nieuzasadnione. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem należycie ustalony a wyjaśnienia organu wskazujące na motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy za niewystarczające. W tym miejscu zauważyć należy, że wnioskowana płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, której wydanie poprzedzone być musi postępowaniem administracyjnym. Pomimo więc charakteru głównego świadczenia i w związku z tym stosowanych przepisów wspólnotowych, rozpatrzenie sprawy winno nastąpić (również) zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Przepisy te zobowiązują zaś organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, iż uzasadnienie decyzji II instancji w całości opiera się na protokole czynności kontrolnych z dnia 3 sierpnia 2009 r., co w kontekście stanowiska wnioskodawcy uznać należy za niewystarczające. Wskazać tutaj należy, iż brak jest również w uzasadnieniu organu pełnego przedstawienia materiału dowodowego na podstawie, którego wydana została zaskarżona decyzja. Co prawda wskazana ocena obrazuje, w jaki sposób kontrola na miejscu została przeprowadzona, ale pomimo zakwestionowania przez stronę wyników tej kontroli, uzasadnienie organu opiera się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 3 sierpnia 2009 r. Podkreślić należy, iż stanowisko wnioskodawcy w zakresie zakwestionowania wyników przedmiotowej kontroli konsekwentnie podtrzymywane było w toku całego postępowania administracyjnego, wobec czego jego pominięcie czy też zdawkowe odniesienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznać należy za istotne uchybienie. Dodać tutaj również należy, iż Skarżący wielokrotnie odwoływał się do treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ w roku 2008. Skarżący wskazywał tutaj na wynikające z porównania tych kontroli (z roku 2008 i 2009) nieprawidłowości w zakresie powierzchni kwestionowanych działek, które wymagały dokładnego wyjaśniania. Także w tej kwestii organ nie udzielił klarownych wyjaśnień a nadto pominął całkowicie wniosek dowodowy dotyczący porównania oceny powierzchni działek na podstawie wyników kontroli z roku 2008 i z roku 2009. W ocenie Sądu, obie ww. decyzje wydane zatem zostały z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W kontekście pominięcia wniosku dowodowego o dołączenie protokołu kontroli organu z roku 2008, oraz lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno na podstawie zebranych dowodów uznać, iż ustalenia dokonane przez organ wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że rzeczywiście wniosek zawierał błędne dane. Treść decyzji organu II instancji jak i akta sprawy wskazują zdaniem Sądu, iż organ orzekający w sprawie nie tylko nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, ale także zdawkowo odniósł się do zasadniczych zarzutów strony skarżącej. Mając na uwadze zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, Sąd wskazuje, iż w sytuacji gdy strona kwestionuje dokonany w trakcie kontroli pomiar działek, organ winien postępowanie dowodowe w sprawie uzupełnić, tak aby ponad wszelką wątpliwość okoliczność taką wyjaśnić. Zdaniem Sądu, w świetle zarzutów odwołania, akta sprawy winny być uzupełnione o inny materiał dowodowy dotyczący spornych działek pozwalający na określenie ich faktycznej powierzchni. Płatności obszarowe udzielane są według stanu faktycznego istniejącego na gruncie, a w tej sytuacji tylko wykazanie w rzetelnie prowadzonym postępowaniu dowodowym rzeczywistej wielkości gruntu kwalifikującego się do wnioskowanych płatności, może być podstawą weryfikacji danych zawartych w przedmiotowym wniosku. Organ rozpatrując wniosek dysponuje kilkoma źródłami danych o gruntach rolnych faktycznie użytkowanych przez wnioskodawcę: wnioskiem, mapami, dokumentami ewidencji gruntów i danymi kartograficznymi oraz wynikami kontroli; wszelkie te dane, które są mu dostępne winny być w sprawie wykorzystane, przeanalizowane i ocenione, a to winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W przypadku sprzeczności wyników kontroli na miejscu z pozostałymi danymi, organ nie może jednoznacznie stwierdzić, bez dokonania odpowiedniej oceny porównawczej i przekonującej argumentacji, że wyłącznie wiarygodne są dane uzyskane podczas kontroli, nawet w sytuacji stosowania nowoczesnych technik pomiaru przez uprawnione do tego osoby z odpowiednimi kwalifikacjami. Z uwagi na to, iż wielkość powierzchni gruntów rolnych, które mają być objęte płatnością obszarową, winna być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego, zaniechanie podjęcia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy. Konkludując, z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134, art. 135 i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.