V SA/Wa 2135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. L. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. H. L., obywatel [...], wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o pow. 9,73 ha, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w L., gm. [...], woj. [...], stanowiącej własność B. M. Uzasadniając wniosek powołał się na swoje więzi z Polską i wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości zamierza prowadzić działalność agroturystyczną. Po wznowieniu postępowania w sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r., pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca przedmiotowej nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] o pow. 9,73 ha znajduje się na obszarze oznaczonym jako grunty rolne. Natomiast według danych z ewidencji gruntów nieruchomość tę stanowią grunt orny, grunt orny zabudowany, łąka trwała i sad. Na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny i zabudowania gospodarcze. Przedmiotową działkę nr [...] o pow. 9,73 ha wnioskodawca wydzierżawił na 31 lat na podstawie umowy dzierżawy z dnia l września 2006 r. Minister powołał przepis art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha. Tymczasem powierzchnia wnioskowanej nieruchomości wynosi 9,73 ha, a wnioskodawca nie wskazał we wniosku argumentów przemawiających za tym, iż do zaspokojenia potrzeb życiowych niezbędna jest mu tak znaczna powierzchnia gruntów. Organ podkreślił, że we wniosku wnioskodawca nie wskazał uzasadnienia nabycia własności tych gruntów w sytuacji, gdy będąc dzierżawcą dokonał już on niezbędnych nakładów na budynek mieszkalny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie jest niezbędne do korzystania z tej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 12 marca 2008 r. H. L. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Podniósł, że ma prawo stałego pobytu i jest zameldowany w Polsce. Podkreślił, że ziemia , którą chce nabyć leżała przez kilka lat odłogiem i zarówno poprzedni właściciele jak i Agencja Nieruchomości Rolnych nie przejawiali żadnego zainteresowania. Wnioskodawca zaś po wydzierżawieniu ziemi dokonał na niej znaczących inwestycji: wybudował dom, uporządkował cały teren lecz przede wszystkim zainwestował w nasadzenie lasu na obszarze ponad 4 ha i otrzymał na ten cel zezwolenie oraz zapewnienie sfinansowania tej inwestycji z funduszy europejskich. Cudzoziemiec podniósł, że opłaca wszelkie koszty związane z utrzymaniem nieruchomości, w tym podatki od nieruchomości. W związku z sadzeniem lasu wnioskodawca poniósł znaczne koszty tej inwestycji, a mianowicie koszty ekspertyzy gleby, koszty zakupu sadzonek, przygotowania gleby pod zalesienie, wykonanie 1,5 km ogrodzenia ze słupów dębowych oraz siatki drucianej, zmeliorowanie terenu pod las itp. Obecnie wnioskodawca prowadzi odbudowę budynków gospodarczych: garażu, stajni oraz warsztatu, dokonał także nasadzeń drzew owocowych i naprawienia lokalnych dróg dojazdowych. Do wniosku załączono postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28-XII 07 o spełnieniu przez wnioskodawcę niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie oraz akt notarialny sprzedaży przez cudzoziemca lokalu mieszkalnego w Iławie. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2008 r. Organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany poprzedniego stanowiska. Minister dodał, że do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należą m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. W sprawach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców Minister uprawniony jest zatem do odwołania się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592). Zgodnie zaś z przepisami tej ustawy podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Zatem w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty nabywali rolnicy indywidualni na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. W ocenie organu Pan H.L. nie spełnia tych warunków. Na powyższe postanowienie cudzoziemiec złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż skarżący nie wskazał we wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o pow. 9.73 ha, iż do zaspokojenia jego potrzeb życiowych niezbędna jest w/w powierzchnia gruntów, na uznaniu przez organ, iż uzyskanie przez obywatela [...] H. L. przedmiotowej nieruchomości rolnej nie leży w interesie rolnictwa, podczas gdy skarżący ma zamiar prowadzić na terenie przedmiotowej nieruchomości działalność agroturystyczną ( o czym wyraźnie wspomniał we wniosku z dnia 23.03. 2006 ), która bez wątpienia ożywi gospodarczo wieś L. i okolice, jednocześnie inwestycja skarżącego upiększy okolicę i będzie wykonywana w interesie lokalnej społeczności oraz naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest wysoce krzywdzące, nie oparte na wnikliwej i bezstronnej analizie stanu faktycznego w sprawie. Wbrew ustaleniom organu H. L. wykazał dlaczego zamierza nabyć przedmiotową nieruchomość rolną, wykazał także, iż do zaspokojenia swych potrzeb życiowych potrzebuje właśnie nieruchomości o powierzchni 9, 73 ha. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał, iż zamierza prowadzić działalność agroturystyczną, która bez wątpienia ożywi gospodarczo wieś L. i okolice, jednocześnie inwestycja skarżącego upiększy okolicę i będzie wykonywana w interesie lokalnej społeczności. Ponadto skarżący posiada prawo stałego pobytu jest zameldowany w Polsce, zainwestował znaczne środki finansowe w przedmiotową nieruchomość tj. w budowę domu oraz zasadzenie ponad 4 ha lasu, prowadzi odbudowę budynków gospodarczych. W dniu 17.05. 2007 roku skarżący zakupił lokal mieszkalny w I. o pow. 85, 31 metrów kwadratowych. Od dnia 01 września 2006 roku B. M. oddała H. L. w dzierżawę na czas 31 lat przedmiotową zabudowaną nieruchomość rolną położoną we wsi L., gmina [...] o pow. 9,73 ha, działka nr [...], objętą księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez SR w I. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie dokonywać ogólnikowej oceny przesłanek z art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, która to ocena należy do organu wydającego zezwolenie - MSWiA. Rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien kierować się zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim stojąc na straży praworządności podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczać dowody na okoliczności mające znaczenie w sprawie w celu jej wyjaśnienia. Zebrany materiał winien być wszechstronnie rozpatrzony z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, zasady te nie znalazły odbicia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym a zatem doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 78 § 1 kpa. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił na czym opiera swoje twierdzenie, że H. L. nie spełnia warunków nabycia nieruchomości rolnej określonych w postanowieniach ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592), zgodnie z którymi podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że na przedmiotowej nieruchomości skarżący prowadzi działalność rolniczą. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie różnicuje zasad nabywania nieruchomości rolnych dla cudzoziemców i dla obywateli polskich, a dla ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej nie są wymagane kwalifikacje rolnicze ( por. wyrok NSA z dnia 14.12.2005r., sygn. akt II OSK 175/05, LEX 190987 ). Organ pominął ustalenia załączonego do wniosku wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Iława dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, który dopuszcza tworzenie na tej nieruchomości gospodarstwa agroturystycznego i nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego dotyczących zakresu prowadzonej przez niego na przedmiotowej nieruchomości działalności. W sytuacji tylko ogólnego odwołania się przez organ, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, do konieczności uwzględnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zagadnień związanych z kształtowaniem ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego , zasadny jest zarzut, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności a nie zapisanej w art. 80 kpa zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 kpa, bowiem w aktach adm. brak jest dowodu na wezwanie strony przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Podniesione przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 kpa., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 kpa. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 tego prawa. Podstawę stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 ppsa