V SA/Wa 2137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") o odmowie umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Organy orzekały w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes ARiMR ustalił M. R. (zwanej dalej: "skarżącą") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 542,37 zł. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. skarżąca wystąpiła o umorzenie należności w wysokości 551,17 zł wraz z odsetkami, ewentualnie o rozłożenie jej spłaty na raty z uwagi na ciężką sytuację finansową. W uzasadnieniu podniosła, iż obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje siebie i dwoje dzieci z alimentów w łącznej wysokości 840 zł, niekiedy pomagają jej również rodzice. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżąca dodatkowo wskazała, iż nie posiada żadnych nieruchomości, zamieszkuje u swoich rodziców, nie posiada gospodarstwa rolnego, oświadczyła także, iż zaciąga pożyczki u znajomych celem opłaty rachunków. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. o numerze [...], Prezes ARiMR odmówił umorzenia należności ustalonych decyzją własną z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie należności głównej wraz z odsetkami, określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747), zwanego dalej: "rozporządzeniem z 21 grudnia 2010 r.". Zaznaczył przy tym, iż przepisy tego aktu nie przewidują możliwości umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację majątkową, co podnosiła skarżąca. Prezes ARiMR zauważył, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., bowiem nie można wykluczyć, że w przyszłości nie podejmie ona zatrudnienia i nie uzyska innych źródeł dochodu, zaś koszty postępowania egzekucyjnego w stosunku do dochodzonej kwoty zostały określone w formie procentowej wysokości kosztów w stosunku do egzekwowanej należności. Nie została również w sprawie spełniona przesłanka określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., bowiem kwota należności, o umorzenie której wnioskuje, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Po rozpoznaniu odwołania z dnia 13 czerwca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 18 lipca 2013 r., Minister wydał w dniu [...] lipca 2013 r. zaskarżoną decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaprezentował w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Aprobując w całości stanowisko zajęte w decyzji pierwszej instancji Minister wskazał dodatkowo, iż skarżąca osiąga corocznie dochód z tytułu pracy: w 2011 r. w wysokości 913,70 zł oraz w 2012 r. w wysokości 710,00 zł, a nadto wyraża wolę spłaty należności z tytułu zaległości za energię elektryczną w wysokości 2.281,91 zł. Zdaniem organu, powoduje to, że skarżąca może przeznaczyć te same środki na spłatę nienależnie pobranych płatności, których wysokość jest kilkakrotnie mniejsza. Środki te mogą zostać również zajęte przez organ egzekucyjny. Minister zauważył także, iż skarżąca może podjąć pracę zarobkową i uregulować należność, za czym przemawia jej młody wiek, a także to, że jej kilkunastoletnie dzieci wykazują już pewną samodzielność, a nadto pozostają również pod opieką innych dorosłych członków rodziny, z którymi skarżąca zamieszkuje. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania podniesiono, iż organ I instancji podjął czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny w sposób należyty zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżąca była wzywana do przedstawienia dokumentów potwierdzających jej sytuację majątkową, jednakże niektóre z nich przedłożyła dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zaznaczono również, iż organ może uwzględnić wniosek o umorzenie, lecz nie ma takiego obowiązku, poza wypadkiem określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., który w sprawie nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR w całości, zarzucając: I. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: 1) § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. przez jego niezastosowanie w okolicznościach kiedy sytuacja skarżącej wykazuje, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 2) § 6 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. przez jego niezastosowanie w okolicznościach kiedy sytuacja skarżącej wykazuje, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, co wyczerpuje przesłanki do umorzenia również odsetek; II. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie faktycznych możliwości skarżącej do spłaty zadłużenia oraz ustalenie okoliczności, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 2) art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażające się w odmowie wiarygodności powołanej przez skarżącą okoliczności popartej dokumentacją, iż jej sytuacja materialna uniemożliwia spłatę zadłużenia. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, ponownie opisała swoją sytuację życiową i majątkową, prezentując stanowisko jakie zajmowała w toku postępowania administracyjnego. Wskazała także, iż organ nie wziął pod uwagę, iż w pierwszej kolejności jest obowiązana do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych swoich dzieci, które znajdują się w wieku szkolnym. Sytuacja skarżącej nie pozwala obecnie na zaspokojenie innych wierzytelności. Zatem istotne w sprawie jest to, w jakiej sytuacji znajduje się ona aktualnie, a nie hipotetyczne założenia poczynione przez organ na przyszłość. W ocenie skarżącej, organ powinien sporządzić prognozę kosztów postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę spoczywające na niej wydatki. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa powołanych przez organy administracyjne. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Szczegółowe zasady i tryb umarzania tego rodzaju należności reguluje powołane wyżej rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 tego aktu, należność pieniężna umarzana jest z urzędu, a zatem organ zobowiązany jest do jej umorzenia, jeśli należność ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, ze zm.). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, iż kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2008 r. wynosi 542,37 zł. Kwota ta – po jej przeliczeniu na walutę euro przy zastosowaniu jej kursu w wysokości 3,5966 zł, wyznaczonego przez Europejski Bank Centralny na dzień 31 października 2008 r. – przekracza zatem równowartość 100 euro. W tej sytuacji, jak słusznie przyjęły organy należność ta nie podlega umorzeniu z urzędu, gdyż stanowi kwotę wyższą od 359,66 zł. Następnie wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., Prezes ARiMR ma możliwość, a zatem nie jest zobligowany, do umorzenia w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez tę agencję środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w przypadku całkowitej nieściągalności należności, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc w przypadku spełnienia jednej z przesłanek określonych omawianym przepisem, organ może z urzędu (nawet bez wniosku strony) umorzyć należność przypadającą agencji płatniczej. Przesłanki te są następujące: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku (...) 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność (...); 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Jak wynika z powyższego, fakt pogorszenia sytuacji życiowej strony oraz brak majątku, niskie dochody i zły stan zdrowia nie stanowią – w świetle przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. – samodzielnych przesłanek umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Niemniej jednak uznać należy, że wskazane przez stronę okoliczności podlegają ocenie w świetle przesłanek o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. Odnosząc się zatem do zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 5, stwierdzić należy, iż na podstawie zgromadzonej dokumentacji organy administracyjne prawidłowo przyjęły i należycie swoje stanowisko uzasadniły, że w niniejszej sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Sąd zgadza się z dokonaną przez organy oceną, że niewątpliwie trudna sytuacja materialna, w której znajduje się skarżąca, nie uzasadnia uwzględnienia jej wniosku w tym świetle. Podnieść należy, iż w omawianym przepisie jest mowa o "uzasadnionym przypuszczeniu", przy czym chodzi tu o przypuszczenie organu oceniającego wniosek. Zatem uprawnione było przyjęcie, iż z uwagi na to, że skarżąca jest osobą młodą, poszukującą pracy, a także mającą predyspozycje do podjęcia zatrudnienia i zarobkowania, będzie ona w stanie zgromadzić – w tym również w systemie ratalnym – środki na pokrycie nie tyle samej dochodzonej należności, co choćby kwoty wyższej od kosztów jej dochodzenia i egzekucji. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie jakieś wyliczenia, czy "symulację" spłaty należności. Wystarczy bowiem, że oceniając sytuację majątkową strony dojdzie do przekonania, że przypuszczalne jest, że kwoty takie zostaną uzyskane. W tym zakresie prawidłowo organ zauważył, iż z uwagi na relatywnie niewielką wysokość należności głównej, koszty jej dochodzenia i egzekucji również będą niewielkie, a tym samym możliwe do wyegzekwowania od skarżącej. Przypomnieć w tym miejscu należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zarówno agencja płatnicza, jak również Minister jako Instytucja Zarządzająca, zobligowane są do ochrony interesów budżetu wspólnotowego, zapobiegania i należytego traktowania każdej nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta pomocy. Przepis art. 5a rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006 r., str. 90, z późn. zm.), wskazuje na uprawnienie państwa członkowskiego do podjęcia decyzji o niekontynuowaniu windykacji, jeżeli kwota nienależnie wypłacona rolnikowi nie przekracza 100 euro w ramach jednego programu pomocy. Z powyższego wynika, iż państwo członkowskie zobowiązane jest do bezwzględnego dochodzenia należności. Tym samym przesłanki dające możliwość umorzenia należności interpretować należy ściśle. Pamiętać również trzeba, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięć w omawianym przedmiocie. Negatywna ocena takich rozstrzygnięć musiałaby wiązać się z brakiem ich uzasadnienia, bądź też z takimi uzasadnieniami, które w żaden sposób nie przystawałyby do realiów konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Z tych względów, za niezasadny uznać należało zarzut rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. Konsekwencją stwierdzenia prawidłowego zastosowania omówionych wyżej regulacji jest nieuwzględnienie zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., bowiem jak to słusznie podniesiono w decyzjach obu instancji, umorzenie odsetek może nastąpić jedynie wówczas gdy spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż organy dochowały ciążących na nich obowiązków. Postępowanie było prowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a., organ zapewnił stronie czynny udział, informował o mających w sprawie zastosowanie przepisach, zwracał się o przedłożenie określonych dowodów. W ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony zgodnie z regułami procesowymi i stanowił on wystarczającą podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jego oceny dokonano zaś w zgodzie z zasadami logiki. Wydane w sprawie decyzje zawierają prawidłowo powołane podstawy prawne, wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, nie noszą również znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które dawałyby podstawę do uwzględnienia skargi. Dodać można, iż skarżąca powinna rozważyć (sugerowaną również przez organy) możliwość jaką przewiduje § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Przepis ten umożliwia wystąpienie z wnioskiem o odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenia jej w całości lub w części na raty z uwagi na możliwości płatnicze dłużnika. W prawidłowo ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy administracji prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów obowiązującego prawa, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.