V SA/Wa 2139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Piotr Wróbel po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. L. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia 8 maja 2025 r. nr 67/25/IX-0 w przedmiocie uchylenia uchwały oddalającej zarzut w postępowaniu egzekucyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżoną uchwałę; 2) zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej w Warszawie na rzecz A. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu A. L. (dalej: Strona, Skarżąca, Zobowiązana) jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: Prezydium NRL, Organ) z dnia 8 maja 2025 r. nr 67/25/IX-O uchylająca w całości uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach (dalej: Prezydium ORL, Organ I instancji) z dnia 18 grudnia 2024 r. nr 4844/204 w sprawie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Śląska Izba Lekarska w K. – działając jako wierzyciel wystawiła w dniu 20 września 2024 r. tytuł wykonawczy nr TW/91/2024 obejmujący należność z tytułu nieopłaconych składek członkowskich na rzecz samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów za okres od 1 stycznia 2015 r.-30 czerwca 2015 r. oraz za okres od 1 stycznia 2023 r.-31 stycznia 2024 r. W ww. tytule wykonawczym jako zobowiązaną – na podstawie art. 25 pkt 7, art. 39 pkt 11 oraz art. 116 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.; dalej: u.i.l) wskazano Skarżącą. Pismem z 18 listopada 2024 r. Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, zarzucając nieistnienie obowiązku z powodu przedawnienia roszczenia. Skarżąca podniosła, że egzekwowany obowiązek zapłaty zaległych składek nie istnieje, został on określony w sposób niezgodny z prawem oraz zachodzi błąd co do zobowiązanego. Uchwałą z 18 grudnia 2024 r. Prezydium ORL – działające jako podmiot reprezentujący wierzyciela oddaliło wniesione przez Skarżącą zarzuty. Prezydium ORL wskazało m.in., że obowiązek opłacenia składek na rzecz samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów ma charakter administracyjnoprawny a wobec braku wyraźnego przepisu regulującego kwestię przedawnienia ww. składek nie można w stosunku do nich stosować odpowiednio art. 70 i n. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: O.p.), a tym samym dochodzone składki nie ulegają przedawnieniu. Skarżąca w zakreślonym terminie złożyła zażalenia na ww. uchwałę Prezydium ORL podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie wskazującą na nienależnym dochodzeniu spornych należności z tytułu zaległych składek. Wskazaną na wstępie uchwałą z 8 maja 2025 . Prezydium NRL działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 u.i.l uchyliło zaskarżoną uchwałę Prezydium ORL i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Prezydium NRL wskazało, że w okresie, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2024 r. poz. 1287 ze zm.; dalej: u.z.l.i.l.d.) dająca podstawę do skreślenia Skarżącej z listy członków Okręgowej Izby Lekarskiej. Prezydium NRL – odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku wskazało, że obowiązek opłacania składki członkowskiej na rzecz samorządu lekarzy i lekarzy dentystów wynika z obowiązkowej przynależności lekarzy i lekarzy dentystów do tego samorządu. Sprawy związane z opłacaniem składki członkowskiej reguluje uchwała Naczelnej Rady Lekarskiej z 5 września 2014 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej, ze zmianami. Organ podzielił stanowisko Prezydium ORL w zakresie administracyjnoprawnego charakteru obowiązku opłacania składek przez członka samorządu lekarskiego. Nie podzielił natomiast stanowiska Organu I instancji w zakresie braku możliwości zastosowania do ww. należności przepisów Ordynacji podatkowej regulujących kwestię przedawnienia. W ocenie Prezydium NRL przepis art. 70 § 1 O.p. znajduje zastosowanie – w drodze analogii - do spornych należności. W konsekwencji brak przeprowadzenia przez Prezydium ORL nie o analizy wymagalności spornych należności w kontekście ewentualnego upływu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 O.p., stanowi uchybienie uzasadniające uchylenie zaskarżonej uchwały Organu I instancji. Sprzeciw od powyższej uchwały Prezydium NRL wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca. W sprzeciwie Skarżąca zarzuciła: - błędne ustalenia faktyczne w sprawie (m.in. w zakresie określenia organu egzekucyjnego, określenia Skarżącej jako lekarza dentysty); - działanie przez Organ z naruszeniem terminów załatwienia sprawy wynikające z przepisów k.p.a.; - braku poinformowania Skarżącej o okresie za jaki nie opłaciła składek oraz braku spójności informacji przekazywanych w tym zakresie w poszczególnych pismach kierowanych do Skarżącej; - upływ terminu przedawnienia spornych należności w oparciu o wskazany przez Prezydium NRL przepis art. 70 O.p. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2025 r. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na sprzeciw, dodatkowo zarzucając brak przekazania przez Organ całości dokumentacji niezbędnej do prawidłowego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, choć nie z powodów wprost w nim wskazanych przez Skarżącą. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze z.; dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Z powyższych regulacji wynika, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Prezydium NRL naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe, tj. nieuzasadnione zastosowanie. W ocenie Sądu niezasadnie uznało Prezydium NRL, że do należności z tytułu składek członkowskich na rzecz samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 70 i n. O.p. Rację ma Organ wskazując, że taki pogląd był uprzednio prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., II OSK 343/15). Organ pomija jednak, że ww. stanowisko orzecznicze uległo zmianie i obecnie za dominujący należy uznać pogląd przeciwny. W najnowszym orzecznictwie trafnie podnosi się, że w świetle art. 2 ust.1 w zw. z art. 8, art. 39 ust. 1 pkt 11 oraz art. 116 u.i.l. składka z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej nie jest ani podatkiem, ani opłatą, czy też niepodatkową należnością budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Nie jest też opłatą skarbową ani żadną z opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Składka ta nie spełnia też definicji "niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym" w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do których na mocy art. 67 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby na możliwość stosowania przepisów działu III O.p., do składek z tytułu członkostwa w izbie lekarskiej. (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 października 2024 r., V SA/Wa 1217/24, z 6 lutego 2025 r., V SA/Wa 1331/24; postanowienie WSA w Warszawie z 11 grudnia 2025 r., V SA/Wa 1812/25; wyrok NSA z 19 marca 2024 r., II FSK 4781/24). Z powyższym koresponduje wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko przemawiające za cywilnoprawnym charakterem stosunku wiążącego się z wykonywaniem obowiązku opłacania składki przez członka samorządu zawodowego, z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lipca 1976 r., I CZ 39/76; uchwały Sądu Najwyższego z 23 października 1986 r., III PZP 63/86 oraz z 20 listopada 1987 r., III PZP 42/87; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., II GSK 1209/19). Już z tego względu stanowisko Prezydium NRL w zakresie wskazania zasadniczego powodu przemawiającego za koniecznością uchylenia zaskarżonej uchwały (tj. konieczność zbadania kwestii przedawnienia w oparciu o przepisy O.p.) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było błędne. W ocenie Sądu należy ponadto podkreślić, że wskazane wyżej stanowisko sądów administracyjnych w kwestii cywilnoprawnego charakteru składek cywilnoprawnych ma także istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego rozpoznania zarzutu opartego na przesłance nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Jak bowiem zasadnie podnosi się w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należność z tytułu składek członkowskich jest należnością cywilnoprawną, której organy samorządu zawodowego mogą dochodzić w celu wyegzekwowania zaległych należności w postępowaniu sądowym. Dochodzenie tych składek w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji jest w pełni uprawnione ze względu na treść art. 116 u.i.l., ale wcześniej wierzyciel powinien uzyskać na drodze cywilnej wyrok sądu powszechnego zasądzający te składki na jego rzecz (zob. np. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., I GSK 47/25, wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2025 r., V SA/Wa 1331/24). W tym kontekście istotna jest wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą art. 116 u.i.l. nie może stanowić właściwej podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Nie stanowią takiej właściwej podstawy egzekucji spornego obowiązku także art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 u.i.l., gdyż są to tzw. przepisy kompetencyjne. Wysokości ciążącego na lekarzach obowiązku na podstawie przepisów art. 25 pkt 7 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 u.i.l. nie da się określić. Również uchwała określająca wysokość składek członkowskich nie stanowi podstawy objętego tytułem wykonawczym obowiązku, gdyż – poza określeniem wysokości składki członkowskiej - nie pozwala na określenia zakresu spornego w sprawie obowiązku (jego treści). Uchwała ta – z uwagi na brak elementów konstrukcyjnych obowiązku podlegającego egzekucji a pozwalających na zindywidualizowanie jego treści i zobowiązanego – nie może być uznana za inne orzeczenie, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a. (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2018 r., I GSK 316/18 i I GSK 401/18). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że z art. 2 § 3 u.p.e.a. wynika, że poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu, co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. W konsekwencji skoro w sprawie mamy do czynienia z ze zobowiązaniem o charakterze cywilnoprawnym, to przesądzenie jego istnienia lub wysokości powinno odbyć się przed sądem powszechnym. Natomiast z art. 4 u.p.e.a. wynika, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 116 u.i.l., z którego wynika, że nieopłacone w terminie składki członkowskie i koszty postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. ww. wyrok NSA w sprawie I GSK 47/25). W ocenie Sądu powyższe stanowisko dodatkowo przemawia za brakiem zasadności zastosowania przez Prezydium NRL art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – bez ustalenia – czy egzekwowany obowiązek został prawidłowo określony – było nieuprawnione (przedwczesne). Wprawdzie w złożonych zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej Skarżąca nie podniosła argumentu, że egzekwowany obowiązek powinien być uprzednio skonkretyzowany w postaci wyroku sądu powszechnego, jednak Skarżąca zgłosiła zarzut nieistnienia obowiązku. Prawidłowe rozpoznanie wniesionych przez Skarżącą zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej powinno także obejmować ustalenie istnienia obowiązku i wysokości należnych od Skarżącej składek. Trzeba też wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022 r., III FSK 758/21 i z 17 kwietnia 2020 r., II FSK 3208/19). Reasumując – w ocenie Sądu Organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że obowiązek uiszczenia spornej należności ma charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji uznanie, że Organ I instancji rozpoznając zarzuty wniesione przez Skarżącą dopuścił się uchybienia poprzez brak zbadania upływu terminu przedawnienia w oparciu o art. 70 O.p. Jak wskazano wyżej powyższe stanowisko było błędne i nie znajduje oparcia w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu powyższe miało również wpływ na brak oceny istnienia egzekowanego obowiązku w kontekście wymogów co do odpowiedniego wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku w tytule wykonawczym, uwzględniającym jego cywilnoprawny charakter. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Organ II instancji jest możliwe bez potrzeby wydawania w niniejszej sprawie uchwały w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Należy również podkreślić, że wydanie ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w oparciu o przesłankę określoną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowi przesłankę do umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 34a u.p.e.a.). Ewentualne wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym w niniejszej sprawie powinno jawić się jako ostateczność i będzie możliwe w sytuacji, gdy Organ stwierdzi prawidłowość tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja spornych należności a następnie wykaże brak możliwości samodzielnego dokonania oceny kwestii przedawnienia w oparciu o właściwe przepisu prawa cywilnego i tym samym konieczność wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała podlega uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego,. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do wymierzenia Organowi grzywny, o której mowa w art. 151a § 1 zd. ostatnie. W ocenie Sądu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wynikało z (błędnego) oparcia się przez Organ na wcześniejszej linii orzeczniczej sądu administracyjnego a wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie nosiło znamion celowego przedłużania postępowania administracyjnego. Dodatkowo wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącą zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozpoznania sprzeciwu Skarżącej, uwzględniając akcentowany wyżej zawężony charakter kontroli sądowej (art. 64e w zw. z art. 151a p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd rozstrzygnął w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. zasądzając od Prezydium NRL na rzecz Strony kwotę 100 zł, na którą składa wysokość uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.