V SA/Wa 214/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego uchyla zaskarżoną decyzję. S.W. (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z wnioskiem o umorzenie grzywny w wysokości 300 zł nałożonej na nią w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] numer [...]. Skarżąca uzasadniła wniosek swoją niepełnosprawnością oraz trudną sytuacją materialną zaznaczając, że utrzymuje się jedynie z renty w wysokości 1.039 zł. Do wniosku załączyła kopie: decyzji ZUS z dnia [...] marca 2013 r. o waloryzacji renty rodzinnej, orzeczenia z dnia [...] grudnia 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] maja 2015 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Wojewoda odmówił umorzenia Skarżące powyższej należności. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: – osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; – zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; – zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Minister obszernie wyjaśnił na czym polega interes publiczny oraz ważny interes dłużnika, a także istotę oraz cel grzywny nakładanej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Analizując sytuację materialną Skarżącej organ II instancji podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód stanowi świadczenie emerytalne w wysokości 1039,61 zł. Stale miesięczne wydatki Skarżącej wynoszą 782,38 zł i obejmują: czynsz (526,48 zł), prąd (80,90 zł), opłaty za telefon, telewizję, Internet (80 zł) oraz ratę kredytu (95 zł). Organ zaznaczył również, że Skarżąca jest niepełnosprawna w znacznym stopniu, a w kwietniu 2015 r. poddana została leczeniu szpitalnemu w celu rehabilitacji. Organ odwoławczy podkreślił, że choć dochód Skarżącej przewyższa wymienione wydatki o kwotę niewielką, tj. ok. 256 zł, to jej sytuacja finansowa umożliwiają spłatę należności wynikającej z grzywny w kwocie 300 zł, np. w ratach. Pomimo bowiem deklarowanej trudnej sytuacji finansowej Skarżąca jest w stanie ponosić dobrowolne wydatki na dostarczane usługi multimedialne (Internet, telewizja oraz telefon) w kwocie 80 zł miesięcznie które, zdaniem Ministra, nie stanowią wydatków koniecznych, niezbędnych do egzystencji. Konieczność ponoszenia np. opłat za płatny Internet, telewizję, czy telefon nie uzasadnia więc zwolnienia z obowiązku zapłacenia grzywny, gdyż zobowiązania dobrowolne (umowy cywilnoprawne) nie mogą uchylać obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej. Organ zwrócił także uwagę, że Skarżąca spłaca kredyt w wysokości 95 zł miesięcznie i podkreślił, że konieczność spłacania kredytów bankowych, choć wpływa na zwiększenie wydatków, nie ma wyjątkowego, nadzwyczajnego charakteru oraz nie przesądza o trudnej sytuacji, która uzasadniałaby zastosowanie wnioskowanej ulgi. Zaznaczył, że zamierzenia życiowe powinny uwzględniać posiadane możliwości, determinowane również przez zobowiązania publicznoprawne. Zdaniem Ministra skoro Skarżąca jest w stanie ponosić dobrowolne wydatki na usługi multimedialne oraz telefoniczne, to nie jest zrozumiałe, dlaczego nie jest w stanie uiścić należności, która jest konsekwencją działania niezgodnego z prawem. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że sytuacja Skarżącej nie daje podstaw do uznania, że zaistniał ważny interesu dłużnika, który uzasadniałby przyznanie ulgi w postaci całkowitego umorzenia należności. Skarżąca dysponuje stałym dochodem, który umożliwia spłatę należności, np. w ratach odpowiednich do jej stanu majątkowego, a pomimo deklarowanej trudnej sytuacji finansowej jest w stanic ponosić dobrowolne miesięczne wydatki, które stanowią około 60% zobowiązania, a które nie stanowią wydatków koniecznych związanych z utrzymaniem. Ponadto w chwili przyjmowania mandatu karnego Skarżąca była świadoma swojej trudnej sytuacji, a sytuacja ta nie uległa potem zmianie. Decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślając swoje rozczarowanie odmową umorzenia przedmiotowej grzywny. W jej ocenie zamiast decyzji dostała "9 stron maszynopisu (gotowca) w różnymi wykładniami". Wyjaśniła, że kredyt zaciągnęła na zakup lodówki i ma debet w wysokości 1500 zł. Podniosła, że posiadanie telefonu i telewizora nie jest luksusem w XXI wieku. Skarżąca zadeklarowała też uregulowanie grzywny w innej formie, np. prac społecznych, gdyby niemożliwe było jej umorzenie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Biorąc pod uwagę wskazane uwarunkowania, w ocenie Sądu, kontrolowana decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem Skarżącej o umorzenie w całości należności z tytułu grzywny w wysokości 300 zł nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Wobec tak sformułowanego żądania, zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.), dalej: "u.f.p.", który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.f.p. i są nimi następujące sytuacje: 1) osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Z treści art. 64 ust. 1 i art. 55 i 56 u.p.f. wynika również, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter decyzji uznaniowych. Wyjaśnienia wymaga więc, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oznacza to, że pomimo stwierdzenia zaistnienia danej przesłanki, organ nie ma obowiązku uwzględnić wniosku strony. Może stronie odmówić, jednak rozstrzygnięcie to nie może mieć charakteru dowolnego. Wydanie aktu uznaniowego winno poprzedzać należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Ma to szczególnie istotne znaczenia w sytuacji, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna. Zadaniem organu jest wówczas w sposób rzetelny i wyczerpujący wyjaśnić stronie przebieg przeprowadzonego rozumowania i przyczyny braku przychylenia się do wniosku. Ponieważ dwie pierwsze z ww. przesłanek nie zostały spełnione, do ustaleń i rozważań organów pozostały okoliczności przewidziane art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p., czyli czy w sprawie zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Przesłanki "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego" to pojęcia nieostre wymagające precyzyjnego ich wyjaśnienia. Są to również przesłanki równoważne, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie stwierdzając, że nie ma podstaw do przeciwstawiania interesu publicznego jako sprzecznego z indywidualnym interesem obywatela. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1632/12 i w sprawie II GSK 335/13). W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. II GSK 1341/14). W ocenie Sądu treść zaskarżonej decyzji świadczy, że organ dał prymat interesowi publicznemu bez właściwego wyjaśnienia powodów takiego stanowiska. W ośmiostronicowej decyzji aż pięć stron zostało przeznaczonych na "akademicki" wywód o zasadach umarzania należności, o interesie publicznym oraz istocie i celu grzywny nakładanej w drodze mandatu karnego kredytowanego, bez konkretnego wskazania jaki interes ogólny uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącej. Wyjaśnienie pojęcia "ważny interes dłużnika" zostało zawarte w jednym akapicie zajmującym jedną trzecią strony formatu A4. Analizę sytuacji materialnej Skarżącej Minister zmieścił na jednej, niepełnej stronie ww. formatu. Trudno więc nie zgodzić się ze Skarżącą, że zamiast rzetelnego rozstrzygnięcia dostała "9 stron maszynopisu (gotowca) w różnymi wykładniami". Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, z wyżej wskazanych powodów, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych kryteriów. Sąd stwierdził również naruszenie przez Ministra art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, natomiast wnioski, które wyciągnął z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów okazały się błędne oraz sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jak słusznie wskazał w swojej decyzji organ I instancji w postępowaniu administracyjnym o udzielenie ulgi w spłacie należności Skarbu Państwa obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Oznacza to, że inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiona nie tylko przez organ, ale również, a może przede wszystkim przez stronę postępowania. Zobowiązana składając wniosek o ulgę w spłacie mandatu karnego powinna zatem odpowiednio uzasadnić ten wniosek podając informacje o stanie finansowym i majątkowym i innych danych pozwalających na rozpoznanie wniosku. W świetle powyższego działanie Skarżącej było prawidłowe i nie można zarzucić jej braku inicjatywy dowodowej. Do wniosku o umorzenie załączyła kopie dokumentów, które uważała za najistotniejsze dla sprawy, tj. decyzję ZUS o waloryzacji renty rodzinnej, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz aktualną kartę informacyjną leczenia szpitalnego obrazującą jej stan zdrowia. Na wezwanie Wojewody przesłała kolejne, odpowiednie dokumenty, tj. wydruk przelewu przychodzącego z ZUS potwierdzającego wysokość jej renty, pismo Spółdzielni Mieszkaniowej zawierające wyszczególnienie opłat za mieszkanie od sierpnia 2015 r., wydruki z konta bankowego potwierdzające zapłatę rachunków za prąd, gaz, media oraz raty za lodówkę, a także kopię mandatu karnego. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. podkreśliła, że do tego dochodzą jeszcze wydatki na leki, żywność i środki higieniczne. W tym miejscu konieczne jest zaznaczenie, że wezwanie do złożenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku nie może być abstrakcyjne i oderwane od informacji posiadanych przez organ w oparciu o już przedłożone przez stronę dokumenty. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do udokumentowania wysokości dochodów osób będących we wspólnym gospodarstwie domowym oraz wydatków związanych z utrzymaniem (kosztów stałych, tj. rachunków z trzech ostatnich miesięcy na energię, wodę, gaz i czynsz za mieszkanie), przesłania zaświadczenia o uzyskiwanych świadczeniach z pomocy społecznej oraz kserokopii odcinka C mandatu karnego. Treść wezwania świadczy, że organ nie zapoznał się, m.in. z dostarczoną przez stronę kartą informacyjną leczenia szpitalnego z dnia [...] maja 2015 r. Tymczasem z dokumentu tego można wyczytać, że Skarżącej amputowano lewą nogę ("brak podudzia lewego – stan po amputacji") i używa protezy, ma ograniczony zakres ruchomości w prawym stawie biodrowym, skokowym i kolanowym (z powodu choroby zwyrodnieniowej i alloplastyki stawu biodrowego) a także cierpi na dolegliwości bólowe i ograniczony zakres ruchomości barku lewego. Skarżąca porusza się przy asekuracji kul łokciowych i wymaga modyfikacji leja protezy oraz dalszej rehabilitacji usprawniającej. Zasady doświadczenia życiowe uczą, że leczenie takich urazów i schorzeń jest kosztowne i znacznie przekracza kwotę 256 zł, która jak zauważył organ, zostaje Skarżącej po zapłacie czynszu oraz rachunków. Tymczasem w ramach tej kwoty Skarżąca musi nie tylko opłacić koszty leczenia, ale też m.in. zakupić żywność, środki czystości i higieny, odzież i pokryć wiele innych wydatków dnia codziennego. Minister w ogóle nie rozważył tej kwestii, ograniczając się do jednozdaniowego zakomunikowania w swojej decyzji, że Skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Nie do zaakceptowania jest również twierdzenie organu odwoławczego, że skoro Skarżąca jest w stanie ponosić wydatki na dostarczanie usług multimedialnych (Internet, telewizja oraz telefon) w kwocie 80 zł miesięcznie, to nic nie stoi na przeszkodzie aby zapłaciła też grzywnę w wysokości 300 zł. Przede wszystkim dostęp do Internetu, telewizji i telefonu nie jest, jak to ujęła Skarżąca "luksusem" w XXI w., lecz dobrem powszechnym. Wbrew stanowisku Ministra, w przypadku Skarżącej, jest to dobro wręcz niezbędne do egzystencji. Skarżąca jest osobą starszą i niepełnosprawną, na problemy z poruszaniem się i mieszka sama. Nie można więc twierdzić, że dostęp do telefonu jest jej zbędny. Należy też zauważyć, że z powodu ograniczonej ruchomości to drogą przelewów elektronicznych Skarżąca opłaca czynsz, rachunki za energię i wodę, raty kredytu oraz usług multimedialnych. Aby było to możliwe musi ponieść także koszt usługi internetowej. Organ nie może pomijać faktu, że ułatwienia w załatwianiu codziennych spraw, istniejące dzięki sieci internetowej, są szczególnie ważne dla osób takich jak Skarżąca. Tym bardziej, że Rzeczpospolita Polska podejmuje intensywne działania na polu informatyzacji administracji publicznej właśnie w celu usprawnienia wykonywania zadań państwa i ułatwienia obywatelom załatwiania ich codziennych spraw. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy sprawy oraz rzetelnie i całościowo ustali sytuację majątkową i zdrowotną Skarżącej. Następnie dokona wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego i rozważy okoliczności przewidziane w art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p., tj. oceni czy w sprawie zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny i ustali w jakiej relacji wobec siebie pozostają. Kończąc Sąd zaznacza, że w orzecznictwie zanegowany został pogląd wykluczający co do zasady możliwość umarzania należności o charakterze karnym (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1632/12 , z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 335/13, z dnia 4 września 2014 r. sygn. II GSK 1076/13 , z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1092/14). Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.