V SA/Wa 2143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. K. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2006 roku D. K. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności ONW wskazując, iż zainteresowana uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie. Od powyższej decyzji D. K. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli, a także zarzuciła, że zbyt późno została o niej poinformowana. W dniu [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W decyzji wskazano, że płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznaje się na podstawie ustawy z dnia 23.11.2003r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej na wniosek producenta rolnego. Zgodnie z § 2 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14. 04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r. nr 73 poz. 657 ze zm.) wydanego na podstawie ww. ustawy płatność ONW przyznawana jest producentowi rolnemu, który spełnia łącznie następujące warunki : 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.) 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, iż ze względu na charakter kontroli w zakresie ONW, w szczególności w zakresie przestrzegania wymogów zwykłej dobrej praktyki rolniczej niezbędna jest przy kontroli obecność producenta rolnego i to niezależnie od charakteru prowadzonej w gospodarstwie produkcji. W przypadku gospodarstwa rozproszonego, nie posiadającego siedliska wnioskodawca ma obowiązek uczestniczyć w kontroli działek położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nieobecność wnioskodawcy podczas kontroli uniemożliwia jej przeprowadzenie. Organ pokreślił, iż zgodnie z art. 23 ust 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) wnioski o przyznanie pomocy są odrzucane, jeśli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Na powyższe rozstrzygnięcie D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwróciła się o uchylenie zaskrżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Skarżąca podniosła, iż kontrole jakie miały miejsce w jej gospodarstwie przeprowadzone zostały w sposób nieprofesjonalny i nierzetelny. Zauważyła, iż sam organ zwrócił uwagę na konieczność weryfikacji wyników kontroli, co sugeruje, że zostały one przeprowadzone nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że mając na uwadze zarzuty skarżącej zgłaszane w toku postępowania zweryfikował sposób powiadomienia o kontroli, jednakże po wyjaśnieniach inspektora dokonującego wezwania uznano, że powiadomienie zostało dokonane prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 2169 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę w tych granicach sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za słuszne. W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z 28 listopada 2003r.o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Nr 229 poz. 2273) , która nie przewidywała odstępstw od zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazana decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 107§ 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei w art. 80 k.p.a. sformułowano zasadę swobodnej oceny dowodów, według której organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącej płatności ONW było uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia kontroli na miejscu, jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., ze zm.), zgodnie z którym wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy są odrzucane jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. W pierwszej kolejności wymaga pokreślenia, że ani przepisy w/w rozporządzenia ani też rozporządzenia Rady nr 1782/2003 nie podają definicji pojęcia "uniemożliwiania przeprowadzenia kontroli". A zatem w celu prawidłowego rozpoznania wniosku organ winien dokonać interpretacji (wykładni) tego przepisu. Organ administracji - odmawiając skarżącej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyjął, że skoro D. K. nie była obecna na gruncie podczas kontroli to tym samym uniemożliwiła jej przeprowadzenie. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów skarżącej podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego oraz podtrzymanych w postępowaniu sądowym (pismo procesowe z dn. 14.01.2011r. stanowiące uzupełnienie argumentacji skargi ), iż było niewykonalne aby mogła być obecna tego samego dnia rano jednocześnie na gruncie w zachodniej i wschodniej Polsce, posiadając stałe miejsce zamieszkania w centrum i będąc zawiadomiona o obydwóch kontrolach poprzedniego dnia w południe. Wykładnia pojęcia "uniemożliwienia dokonania kontroli" musi być wszak dokonana w zgodzie w ogólnymi zasadami prawa, a w tym wypadku i zasadami doświadczenia życiowego, zatem organ winien wziąć pod uwagę nie tylko fakt niestawiennictwa wnioskodawczyni podczas kontroli, ale też przyczyny tego niestawiennictwa. Nie jest też rolą sądu zastępowanie organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz rozważaniu przesłanek, których spełnienie skutkuje odmową przyznania pomocy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 i 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, winien zatem w szczególności odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu i zbadać ponownie sprawę z ich uwzględnieniem. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy w omawianym zakresie. Wprawdzie jak wynika z akt postępowania wielokrotnie przedłużano rozpoznanie sprawy administracyjnej w zakresie postępowania odwoławczego, jednak w rezultacie w czasie trwającego ponad 3 lata tego etapu postępowania uzyskano jedynie wyjaśnienia jednego z inspektorów dokonujących kontroli terenowej w Warnołęce odnośnie terminu i trybu powiadomienia wnioskodawczyni o kontroli, które jest zresztą sprzeczne z adnotacją dokonaną przez tego inspektora w protokole kontroli. Z notatki służbowej sporządzonej przez P. D. w dniu 04.02.2008r. wynika, że "Producent rolny został zawiadomiony o kontroli przed jej przeprowadzeniem i oświadczył, ze nie będzie w niej uczestniczyć. Producent został powiadomiony z wymaganym 48 – godzinnym wyprzedzeniem" (notatka w aktach administracyjnych t II, str. 129), tymczasem z adnotacji w protokole z kontroli na miejscu wynika, że producenta powiadomiono o kontroli tego samego dnia (13.09.2006r.), w którym została ona przeprowadzona (protokół z czynności kontrolnych t I str. 43 akt admin. ). Nie uzyskano informacji od drugiego zespołu dokonującego w tym samym dniu kontroli na wschodzie Polski i nie skonfrontowano tych ustaleń z twierdzeniami i zarzutami samej wnioskodawczyni, aby w rezultacie dokonać ustalenia, czy zachowanie skarżącej wyczerpało dyspozycję art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., a więc, czy w istocie uniemożliwiła ona przeprowadzenie ( obu) kontroli na miejscu. Należy przypomnieć, że organy administracji obowiązywał art. 9 k.p.a., który nakłada na nie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wobec tego, że zdaniem organu, nieobecność wnioskodawcy w czasie kontroli na miejscu – w zakresie ONW – uniemożliwia przeprowadzenie tej kontroli organ powinien poinformować producenta rolnego o konsekwencjach tego niestawiennictwa. Trzeba też podkreślić, że w czasie przeprowadzania kontroli obowiązywał art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym zasadą było przeprowadzanie kontroli bez uprzedzenia, jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum; okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Przy dokonywaniu oceny, czy wnioskodawczyni uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli organ winien mieć na uwadze również treść tego przepisu, ale z tym zastrzeżeniem, że wobec obowiązkowej obecności producenta rolnego przy kontroli, niedopuszczalne byłoby przeprowadzenie kontroli bez uprzedzenia, rozważenia także wymaga czy wystarczające było zawiadomienie z niespełna 24 godzinnym wyprzedzeniem o dwóch mających się odbyć w jednym czasie kontrolach u producenta rolnego zamieszkującego w znacznej odległości od miejsca kontroli. Sąd uznał natomiast, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące sposobu przeprowadzenia kontroli, dokonywania pomiarów, inaczej, że kontrole te były przeprowadzone nieprofesjonalnie i nierzetelnie. Wyniki tych kontroli nie były brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż jak to wyżej wyjaśniono kontrola działek w zakresie płatności ONW nie odbyła się z powodu niestawiennictwa wnioskodawczyni. Ostatecznie więc sąd przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 80, 107 §3, 15, 138 i 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała zatem uchyleniu. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazane w uzasadnieniu okoliczności i rozważania, w szczególności ustali a następnie da temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, czy niestawiennictwo skarżącej w obu kontrolach było usprawiedliwione, czy też nie, a więc w konsekwencji czy mogło być poczytane za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli i stanowić przyczynę odmowy przyznania wnioskowanej dopłaty. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145§ 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji.