V SA/Wa 2144/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi [...] (dalej: "skarżąca", "strona") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład" "ZUS", "organ") z [...] września 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem z 1 maja 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień - maj 2020 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa Covid." ." Każdy z wymienionych okresów został poddany odrębnemu procedowaniu i rozstrzygnięcie zostało zawarte w odrębnych aktach. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres maj 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącej decyzją z [...] września 2020 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu ww. składek. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 31zq ust. 3 ustawy Covid wskazał, że jednym z warunków zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek było przesłanie dokumentów rozliczeniowych należnych za okres wskazany we wniosku płatnika nie później niż do 30 czerwca 2020 r., wyjątkiem była sytuacja, gdy płatnik był zwolniony z obowiązku ich składania. ZUS podał, że z ponownej analizy konta płatnika składek wynika, iż strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., a nie była zwolniona z obowiązku ich składania. Organ zauważył, że art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) nałożył na skarżącą, jako płatnika składek konkretne obowiązki związane ze sporządzaniem i przekazywaniem do Zakładu dokumentów rozliczeniowych. Natomiast ustawa Covid zobowiązała stronę, jako płatnika składek do zachowania konkretnego terminu, którego skarżąca nie dotrzymała. Pismem z 24 października 2020 r. strona złożyła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisów: 1 postępowania, mającą wpływ na jej treść, a to: a) art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 123 w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegającą na braku zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w szczególności co do dowodów włączonych przez organ ubezpieczeniowy z urzędu do akt sprawy, a także uniemożliwienie złożenia skarżącej dodatkowych wniosków dowodowych, b) art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i art. 9 oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 123 w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., polegającą łącznie na: - rozpoznaniu wniosku strony o zwolnienie po upływie ponad 3,5 miesiąca od daty jego złożenia, a zatem po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, a poprzez to uniemożliwienie stronie dopełnienia obowiązków wynikających z art. 31 ust. 1zq ustawy Covid, przy jednoczesnym braku udzielenia przez pracowników ZUS (pracujących w infolinii) podczas wielokrotnych rozmów telefonicznych w czerwcu i lipcu 2020 r. informacji o stanie sprawy i przyczynach braku rozstrzygnięcia, w tym informacji o brakach w zakresie złożenia deklaracji rozliczeniowych, w szczególności deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc, - braku zawiadomienia przez ZUS od stycznia 2020 r. o braku złożenia deklaracji rozliczeniowych, w szczególności deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc, - braku odniesienia się do wniosków dowodowych złożonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) prawa materialnego, tj., art. 31zq ust. 8 ustawy Covid w zw. z art. 47 ust. 2g u.s.u.s., polegającą na przyjęciu, iż strona nie była zwolniona z obowiązku składania i przekazywania dokumentów rozliczeniowych, a zatem powinna złożyć stosowny dokument rozliczeniowy za maj 2020 r., podczas gdy zgodnie z ww. przepisem z obowiązku takiego była zwolniona, gdyż w odpowiednim terminie tj.: a) w dniu 7 stycznia 2020 r. złożyła druk ZUS P ZWUA oraz druk ZUS P ZUA, b) w dniu 6 lutego 2020 r. złożyła druk ZUS P DRA 01.01.2020 z 4 lutego 2020 r. oraz druk ZUS P DRA cz. II 01.2020 z 4 lutego 2020 r. Dodatkowo na potwierdzenie zasadności stawianych zarzutów naruszenia prawa procesowego w załączeniu skarżąca przedłożyła ww. druki ze statusem "Przetworzony". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie sąd wyjaśnia, że w związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną z tytułu panującej pandemii i wydaniem zarządzeń przez Prezesa NSA nr 39 z dnia 16 października 2020 r. i Prezesa WSA w Warszawie z dnia 16 października 20 r. nr 21 o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej w trybie posiedzeń niejawnych, sprawę przekazano do rozpoznania w trybie niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli według wskazanych kryteriów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie odmawiające zwolnienia skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. z uwagi na nie złożenie wymaganej deklaracji rozliczeniowej do terminu wskazanego w ustawie COVID, tj. do 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 1 maja 2020 r. skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia za okres kwiecień-maj 2020 r. na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o Covid na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W myśl art. 31zo ust. 4 ustawy Covid w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. W art. 31zq ust. 1 ustawy o Covid wyjaśniono, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania ( art. 31zq ust. 3 ustawy Covid). Z powyższych przepisów wynika, że przedsiębiorcy opłacającemu składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli: 1) złożył wniosek do 30 czerwca (art. 31zp ust. 1); 2) prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r.; 3) przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.; 4) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. lub jest zwolniony z przesłania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie przesłała dokumentów rozliczeniowych w tym m.in. za miesiąc maj 2020 r. W konsekwencji Zakład działając jako organ I instancji odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za ten okres. ZUS działając jako organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres. W ocenie sądu ZUS obowiązany był wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na skarżącej i nie podlegała ona zwolnieniu w tym zakresie. Powołanie ogólnego przepisu art. 47 u.s.u.s., bez wskazania jednostki redakcyjnej, w żaden sposób nie czyni zadości wyjaśnienia, że strona nie była zwolniona z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych. Powołany bowiem przepis oprócz obowiązku złożenia dokumentacji rozliczeniowej (ust. 1, 1a, 2), przewiduje w dalszych jednostkach redakcyjnych (patrz np. art. 47 ust. 2a u.s.u.s.) zwolnienie z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych, czego organ w żaden sposób w swojej decyzji nie wyjaśnił. Co więcej także w odpowiedzi na skargę organ powyższego nie wyjaśnił, gdyż jedynie stwierdził, że strona z obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była zwolniona, bez głębszego uzasadnienie tej okoliczności. W ocenie sądu w sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić stronie, że ciążył na niej obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych. Tym bardziej powyższe jest zasadne, ze względu na fakt, że skarżąca kwestionuje obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych. Podkreślenia wymaga, że wyjaśniania stronie obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych należało dokonać poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi, nie wiadomo z czego wywodzi organ obowiązek składania dokumentacji rozliczeniowej przez skarżącą; nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie. Dodatkowo zauważyć trzeba, że organ w skarżonej decyzji zupełnie zignorował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych zarzutów naruszenia art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 k.p.a.,, co czyni także w tym zakresie decyzję zupełnie niekontrolowalną. Sąd natomiast nie może zastępować organu w jego obowiązkach. W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który wymaga by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne i art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10). W konsekwencji sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że skarżąca miała obowiązek złożyć dokumenty. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto przed wydaniem decyzji organ umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc tym samym zadość zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. (patrz art. 15zzzzzn ustawy COVID). Jednocześnie sąd nie przesądza czy skarżąca ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku. W ocenie sądu w tym stanie sprawy bezzasadne jest odnoszenie się do zarzutów skargi, ze względu na nie kontrolowalność podjętego rozstrzygnięcia, z powodu pominięcia zarzutów podnoszonych przez skarżącą i braku jakiegokolwiek uzasadnienia w zasadniczej kwestii związanej ze zwolnieniem strony (lub jej brakiem) z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.