V SA/Wa 2150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. J. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej; oddala skargę Decyzjami Ministra Finansów z [...] stycznia 2011 r. oraz z [...] lutego 2011 r. Gmina J. W., dalej “skarżąca" albo “Gmina", została zobowiązana do zwrotu nienależnie otrzymanej w latach 2007 - 2010 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w łącznej wysokości 1.828.254 zł. Wnioskiem z [...] stycznia 2011 r., podtrzymanym pismem z [...] lutego 2011 r. skarżąca wystąpiła o rozłożenie na 4 lata zapłaty kwoty 1.828.254 zł nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Finansów rozłożył skarżącej na raty zapłatę kwoty 1.828.254 zł, ustalając 20 rat miesięcznych w wysokości po 87.059 zł oraz ostatnią ratę w wysokości 87.074 zł. Gmina wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i o rozłożenie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 48 rat miesięcznych, płatnych począwszy od roku 2012. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że kwota 2.253.522 zł dochodów z tytułu bezpośredniego zwrotu podatku od towarów i usług planowanych do osiągnięcia w 2011 roku winna być odliczona od kwoty 11.524.315,62 zł planowanych dochodów bieżących. Po pomniejszeniu o kwotę 9.175.553,62 zł wydatków bieżących różnica między dochodami a wydatkami z bieżącej działalności operacyjnej wynosi 95.240 zł. Według skarżącej taki sam sposób liczenia planowanych dochodów bieżących Gminy dotyczy 2012 roku. Ponadto skarżąca przeprowadziła analizę wydatków bieżących za I półrocze 2011 r. Wskazała, że do końca roku należałoby dodatkowo zabezpieczyć w planie wydatków bieżących kwotę ok. 185.285 zł wskutek powstania w 2011 roku nieprzewidzianych wcześniej wydatków. W związku z tym zdaniem Gminy różnica w kwocie 95.240 zł nie będzie występować i muszą być podjęte dalsze działania, celem uzyskania dalszych oszczędności w wydatkach bieżących. Zapłata kwoty 348.236 zł skutkować będzie brakiem możliwości spełnienia wymogu z art. 242 ustawy o finansach publicznych. W piśmie z 26 lipca 2011 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie budżetu na rok 2011. Ponownie podniosła, że wykazana w zaplanowanych bieżących dochodach własnych kwota 2.253.522 zł wiąże się z wpływem środków z tytułu bezpośredniego zwrotu podatku VAT naliczonego i zapłaconego w związku z budową sieci wodociągowo- kanalizacyjnej. Dochód ten pomimo, że dotyczy wydatków majątkowych, zaszeregowany został według klasyfikacji budżetowej do dochodów bieżących. Zdaniem skarżącej z tego powodu kwota ta winna być wyłączona z planu dochodów bieżących na 2011 r. Skarżąca wskazała, że w 2010 r. zostały pomniejszone jej dochody bieżące o kwotę 766.159 zł oraz dokonała zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 352.199 zł. Gmina podniosła, że w 2011 r. spłaca w ratach kwotę 166.622 zł. Zwrot kwoty 1.828.254 zł jako niesłusznie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej stanowi w 2011 r. 19,72% jej dochodów bieżących. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję rozkładającą na raty skarżącej zapłatę nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2007-2010. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że dokonana analiza i ocena sytuacji finansowej i ekonomicznej Gminy pozwala przyjąć, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające rozłożenie na raty kwoty 1.828.254,00 zł., przy czym spłaty zobowiązania skarżąca może dokonać w 21 ratach miesięcznych płatnych w latach 2011-2013, tj. w okresie od [...] 2011 r. do [...] 2013 r. Rozłożenie na raty spłaty należności w sposób zawarty w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2011 r. uwzględnia interes skarżącej, albowiem Gmina uzyskała możliwość uregulowania zobowiązania w ratach płaconych w latach 2011-2013. przy czym, tylko cztery raty płatne będą w roku 2011 Organ nie zgodził się z twierdzeniem Gminy, że kwota 2.253.522 zł planowanych dochodów w roku 2011 z tytułu zwrotu podatku od towarów i usług powinna zostać odliczona od kwoty planowanych dochodów bieżących. Stwierdził, że w świetle art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zwrot podatku od towarów i usług stanowi dochód bieżący jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od tego czy jest wynikiem poniesionych wcześniej wydatków bieżących, czy też wydatków majątkowych. Na powyższą decyzję Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając obrazę prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 zezm.), dalej: O.P. przez niedostateczne uwzględnienie zarówno interesu publicznego, jak i interesu Gminy wyrażające się w pominięciu skutków, jakie dla Gminy oraz jej mieszkańców pociągnie odmowa rozłożenia należności Gminy na okres 5 lat oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 122 O.P. i art. 187 O. P. przez oparcie zaskarżonej decyzji na przewidywanym poziomie dochodów i wydatków Gminy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęte rozstrzygnięcie spowoduje utratę przez skarżącą płynności finansowej, co uniemożliwi jej terminowe regulowanie zobowiązań, w tym zobowiązań komercyjnych oraz wypłat wynagrodzeń dla pracowników jednostek budżetowych. W ocenie skarżącej ocena jej sytuacji finansowej została dokonana na podstawie planowanych w 2011 roku dochodów własnych. Z analizy realizacji dochodów własnych w 1 półroczu 2011 roku wynika, że nie zostaną one osiągnięte w planowanej wysokości. Skarżąca argumentowała, że otrzyma zmniejszoną kwotę dofinansowania do budowy sieci wodociągowej dla wsi K. oraz nie otrzyma należnych środków za wykonanie odgałęzień od sieci wodociągowej do granic przyłączanej nieruchomości. W związku z zastojem na rynku nieruchomości, skarżąca uzyska niższe dochody ze sprzedaży mienia komunalnego ( przewiduje się, że uda się osiągnąć ok. 50 % planowanej wielkości sprzedaży). Skarżąca nie uzyska w 2011 r. dochodów z tytułu refundacji kosztów budowy przyłączy wodociągowych, bowiem będą one realizowane w 2012 r. Brak dochodów oznaczać będzie, że na koniec roku Gmina nie będzie regulować zobowiązań finansowych. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem Ministra Finansów, że zwrot bezpośredni podatku VAT stanowi dochód bieżący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy jest wynikiem poniesionych wydatków bieżących, czy też wydatków majątkowych. Będąc małą gminą wiejską skarżąca nie może wybrać metody pośredniego odliczania podatku od towarów i usług przy realizacji inwestycji, przewyższających jej dochody roczne, bowiem "odzyskanie" zapłaconego podatku VAT nastąpiłoby za kilkanaście lub kilkadziesiąt lat. W przypadku takiej możliwości zastosowania odliczeń podatku VAT w budżecie Gminy na 2011 rok naruszona zostałaby zasada równoważenia wydatków bieżących z dochodami bieżącymi w myśl art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ponadto, informację o bezpodstawnym uzyskaniu wyższej od należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej uzyskała, w chwili, gdy podpisane zostały już umowy na dofinansowanie planowanych w 2010 roku przedsięwzięć inwestycyjnych i rozstrzygnięte zostały procedury przetargowe na wyłonienie wykonawcy robót. Pisma, zawiadamiające o wszczęciu postępowań w sprawie zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za lata 2006-2010, dotarły do Gminy w końcu grudnia 2010 r., a projekt uchwały budżetowej na 2011 r. i Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy został opracowany i przedłożony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie, tj. 15 listopada 2010 r. Na 2011 rok został zaplanowany deficyt budżetu w kwocie 4.324.225 zł, na który został zaciągnięty w 2010 roku kredyt komercyjny. Deficyt ten wiąże się z planowanym zakończeniem robót budowlano - montażowych przedsięwzięć wodociągowo - kanalizacyjnych dla wsi K., których nie można do czasu osiągnięcia efektu rzeczowego i ekologicznego przerwać. W ocenie skarżącej Minister Finansów oceniając jej sytuację finansową pominął najistotniejsze w niniejszej sprawie okoliczności, a mianowicie rzeczywiste możliwości Gminy w zakresie pozyskania dochodów ze sprzedaży mienia gminnego, jak też całkiem bezzasadnie przyjął, iż Gmina uzyska znaczne dochody z tytułu zwrotu naliczonego podatku od towarów i usług. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzje dotyczące ulg, z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, podejmowane są przez organy administracyjne w trybie art. 67a O.P. i należą do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 67a § 1 O.P. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. Na podstawie art. 67b §1 pkt 1 i pkt 2 O.P. organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a, które nie stanowią pomocy publicznej jak również takich, które stanowią pomoc de minimis - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis. Ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu administracyjnego w omawianym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Organ może – ale nie musi – udzielić ulgi, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do jej zastosowania. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracyjnego. Ustalenie zatem w toku postępowania administracyjnego, czy istnieją przyczyny z art. 67a O.P., które uzasadniałyby ewentualne uwzględnienie wniosku o rozłożenie na raty zaległości stanowi konieczną przesłankę do rozważenia, ale jak już wyżej wskazano, samo przez się nie zobowiązuje właściwego organu administracyjnego do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnej poprzez rozłożenie na raty spłaty nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej. Skarżąca zaproponowała rozłożenie spłaty należności na 4 lata. Organ podatkowy rozłożył spłatę należności pieniężnej na 20 rat miesięcznych w wysokości po 87.059 zł oraz ostatnią ratę w wysokości 87.074 zł. Skarżąca zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie zarzucając niedostateczne uwzględnienie zarówno interesu publicznego, jak i interesu Gminy wyrażające się w pominięciu skutków, jakie dla Gminy oraz jej mieszkańców pociągnie odmowa rozłożenia należności Gminy na okres 48 rat. W ocenie Sądu wskazane w skardze zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów procesowych nie są uzasadnione. Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję oparł się na wynikach analizy sytuacji finansowej i ekonomicznej w jakiej znajdowała się Gmina w momencie podejmowania rozstrzygnięcia. Analiza i ocena sytuacji finansowej i ekonomicznej Gminy została dokonana na podstawie sprawozdań budżetowych z wykonania budżetu za 2010 r. oraz za I kwartał roku 2011 oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej. Podkreślić więc należy, że Minister oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu podejmowania decyzji i danych przedstawionych przez Gminę. Ponadto, Minister Finansów zwracał się do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie sytuacji finansowej skarżącej i możliwości zwrotu przez Gminę nienależnie uzyskanej kwoty. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że Minister Finansów oceniając sytuację finansową pominął najistotniejsze w sprawie okoliczności, a mianowicie rzeczywiste możliwości Gminy w zakresie pozyskania dochodów ze sprzedaży mienia gminnego i bezzasadnie przyjął, iż Gmina uzyska znaczne dochody z tytułu zwrotu naliczonego podatku od towarów i usług. W świetle art. 235 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) zwrot podatku od towarów i usług stanowi dochód bieżący jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy jest wynikiem poniesionych wcześniej wydatków bieżących, czy też wydatków majątkowych, dlatego dokonując analizy sytuacji finansowej organ nie mógł pominąć planowanego przez Gminę dochodu, z tego powodu, że jest to dochód z tytułu zwrotu podatku od towarów i usług. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 122 O.P. i art. 187 O.P. Wyjaśnić przede wszystkim należy , że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części oświatowej subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyłączeniem art. 57 oraz rozdziału 6 i art. 67a § 3 tej ustawy. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie mają zastosowania przepisy działu IV Ordynacji podatkowej dotyczące postępowania podatkowego. Do postępowania w sprawie ulg w spłacie należności z tytułu uzyskania nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie rozłożenia na raty nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej prowadzone było na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera przepisy odpowiadające wymienionym w skardze przepisom ordynacji podatkowej (art. 122 O.P. odpowiada art. 7 kpa, art. 187 O.P. odpowiada art. 77 kpa.), zasadna jest przyjęcie, że skarżąca zarzuca organom administracji naruszenie przepisów postępowania, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne. Stwierdzić należy, że organy ustaliły sytuację finansową skarżącej, wzięły pod uwagę przedstawione przez Gminę dokumenty, zebrany materiał dowodowy porównały z wysokością kwoty należnej do zwrotu oraz oceniły stan faktyczny pod kątem wskazanych w art. 67a O.P. przesłanek udzielenia ulg w spłacie należności. W ocenie Sądu w toku postępowania organy administracji podjęły niezbędne działania celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceniły okoliczności faktyczne, które mogły wskazywać na ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny uzasadniający udzielenie ulg, przytoczyły treść przepisów uzasadniających przedmiotowe umorzenie wraz z wyjaśnieniem charakteru instytucji umorzenia należności publicznoprawnych w kontekście sytuacji materialnej skarżącej. Oceniając przedstawione dowody w postępowaniu administracyjnym nie przekroczono zasady swobodnej oceny dowodów. Odmawiając rozłożenia zapłaty należności na 48 rat organy administracji przekonująco i zgodnie z obowiązującymi przepisami uzasadniły podjęte rozstrzygnięcie, zgodnie z którym uiszczenie zaległości rozłożono na 21 rat. Mając na względzie powyższe, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę – jako niezasadną – oddalił. ----------------------- 7