V SA/Wa 2155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania pochodzącej ze środków unijnych oddala skargę Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w W., jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w W. kwoty 31.381,14 zł. wraz z odsetkami. Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w W. zawarł w dniu [...] lipca 2011 r. umowę z Województwem Mazowieckim o dofinansowanie projektu pn. ,, Profesjonalni w pracy’’, nr [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 Umowy, Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem. Projekt był realizowany w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Na podstawie Umowy przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 4.378.465,87 zł, z czego 85% stanowiły środki UE a 15% środki dotacji celowej z budżetu krajowego. Środki dofinansowania zostały przekazane w czterech transzach. Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 Umowy, przy wydatkowaniu środków Beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych Umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego. Celem realizowanego przez Beneficjenta projektu było podniesienie w okresie [...].02.2011 r. – [...].12.2012 r. poziomu wiedzy nt. możliwości korzystania ze szkoleń finansowanych ze środków UE w celu inwestowania w swój potencjał zawodowy oraz przekazanie uczestnikom informacji na temat form wsparcia oferowanych w projekcie. Ww. cel określony został również jako podniesienie wiedzy mieszkańców Mazowsza na temat funduszy europejskich oraz możliwości ich wykorzystania w kontekście podniesienia kwalifikacji zawodowych przy wykorzystywaniu środków unijnych z PO KL. We wniosku Beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich (Zadanie 4 – Organizacja Szkoleń, podzadanie 52) koszty dotyczące noclegu trenerów oraz uczestników biorących udział w szkoleniu ,,Ratownictwo medyczne’’ w kwocie 188.134,50 zł. W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w R., C., O. i dwa razy w W. 127 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów mimo, iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Koszty poniesione w związku z powyższym przez Beneficjenta to: za pierwsze szkolenie w W.- 10.824 zł., w R. – kwota 1.650 zł., w W. – kwota 14.461,56 zł., w R. – kwota 3.810 zł., w O. – kwota 635,58 zł. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...]-[...] lutego 2013 r. kontroli doraźnej na miejscu, po weryfikacji wyjaśnień Beneficjenta, przekazano mu zalecenia pokontrolne. Wezwano w nich do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 31.078,99 zł. Były to koszty poniesione na realizację zadania 4, dotyczące noclegów 49 uczestników projektu, których miasto zamieszkania stałego było tożsame z miastem, w którym przeprowadzono szkolenie. Beneficjent nie uiścił żądanej należności, dlatego Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) w dniu [...] września 2013 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wydatków niekwalifikowanych wraz z odsetkami w ramach zawartej umowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. zobowiązano Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w W. do zwrotu kwoty 31.381,14 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwot: 3.882,78 zł. od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia zwrotu; 8.786,08 zł. od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia zwrotu; 18.712,28 zł. od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia zwrotu; W decyzji określono również termin, w którym należy zwrócić wskazaną wyżej należność. W wyniku złożonego odwołania i po przeprowadzeniu postepowania dowodowego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla osiągniecia celu przedmiotowego projektu (tj. nabycia nowych, uzupełnienia lub podwyższenia kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy policji oraz dostosowanie ich do aktualnych potrzeb) sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Mimo, iż sfinansowanie noclegu dla wszystkich było określone we wniosku, to nie przesądza to o fakcie przyznania każdemu z uczestników sfinansowania kosztów noclegu. Minister podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Podniósł także, że ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Organ podkreślił, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, ze nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zdaniem Ministra, nie można podzielić argumentów Odwołującego się o tym, ze zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Także, zdaniem organu odwoławczego, osiągnięcie blisko 100% frekwencji na szkoleniu nie dowodzi o potrzebie finansowania noclegów. Od powyższej decyzji Wojewódki Ośrodek Ruchu Drogowego w W. (dalej: Skarżący, Strona) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Uzasadniając skargę, Strona podkreśliła, że Projekt był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, zakładającym zgrupowanie wszystkich uczestników z zapewnieniem noclegów. Nadto, w wyniku pierwszej kontroli nie stwierdzono uchybień, a informacja pokontrolna stanowi swoiste wytyczne dalszej realizacji Projektu. Podniosła także, że realizacja kryteriów równościowych zakłada również jednakową, równą dostępność do zaplanowanego w projekcie wsparcia dla wszystkich uczestników bez względu na miejsce zamieszkania. Dyskryminacja któregokolwiek z uczestników szkolenia ze względu na miejsce zamieszkania, byłaby naruszeniem zasad realizacji projektów PO KL. Założenie (w projekcie) noclegów dla wszystkich uczestników było uzasadnione merytorycznie (formuła weekendowa). Strona podkreśliła, iż sfinansowanie noclegów wszystkim uczestnikom szkoleń nie stanowiło głównego wsparcia udzielanego w Projekcie – było jednak założoną przez Beneficjenta koncepcją jego realizacji, dzięki której zostały osiągnięte założone w Projekcie wskaźniki, a tym samym zrealizowane cele Projektu. Zaplanowane noclegi, w powiązaniu z transportem (miejsce szkolenia-hotel) przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników, pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Ponadto, jak zaznaczył Skarżący, zajęcia trwały nawet do godz. 19 i wymagały ogromnego, intensywnego zaangażowania psychicznego i fizycznego. Uczestnicy mieli możliwość ćwiczenia na fantomach, defibrylatorze, a Beneficjent zorganizował im dodatkowe zajęcia odbywające się wieczorem, w hotelu. Wszystko to w celu zdania egzaminu państwowego na tytuł Ratownika. Ponadto Skarżący uważa, że skoro w dniach [...] – [...] czerwca 2012 r. Urząd Kontroli Skarbowej przeprowadził audyt Projektu nie kwestionując żadnych wydatków jako nieracjonalnych i nieefektywnych, dwa lata po zakończeniu realizacji, zmiana stanowiska przez organ i kwestionowanie zasadności wydatków poniesionych na noclegi – jest niedopuszczalne przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że Skarżący w sposób nieprawidłowy przenosi treść wynikającą z art. 110 k.p.a. na związanie informacją pokontrolną. Zasada trwałości wynikająca z tego przepisu, odnosi się do ostatecznych decyzji administracyjnych . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Sąd stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Na wstępie Sąd przypomina, ze zgodnie z przepisem art. 207 ust 1 pkt 2 ufp w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez Beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Ust. 9 wskazanego wyżej przepisu stanowi, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009r o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z art. 184 ust 1 ufp wynika, ze wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W niniejszej sprawie zgodnie z § 3 ust. 1 Umowy, Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem. Projekt był realizowany w okresie od 1 lutego 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Na podstawie Umowy z dnia [...] lipca 2011r. przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 4.378.465,87 zł., z czego 85% stanowiły środki UE a 15% środki dotacji celowej z budżetu krajowego. Transze dofinansowania zostały przekazane w czterech częściach . Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 Umowy, przy wydatkowaniu środków Beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących treści Wytycznych odnośnie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych Umową, reguł i zasad wynikających z Programu, przepisów prawa krajowego i unijnego. W ramach realizowanego projektu Beneficjent przeprowadził szkolenie w dwa razy w R., C., O. i dwa razy w W. 127 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów, mimo iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Koszty poniesione w związku z powyższym przez Beneficjenta to: za pierwsze szkolenie w W.- 10.824 zł., w R. – kwota 1.650zł., w W. – kwota 14.461,56 zł., w R. – kwota 3.810 zł., w O. – kwota 635,58 zł. Zasadnie organ uznał, że dla osiągniecia celu przedmiotowego projektu (tj. nabycia nowych, uzupełnienia lub podwyższenia kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy policji oraz dostosowanie ich do aktualnych potrzeb) sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Mimo, iż sfinansowanie noclegu dla wszystkich było określone we wniosku, nie przesądza to o fakcie przyznania każdemu z uczestników sfinansowania kosztów noclegu. Prawdą jest, iż podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia Beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone. Należy pamiętać, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, że nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ufp wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Nie można podzielić argumentów Strony, że zaplanowane noclegi w powiązaniu z transportem, przełamywały bariery komunikacyjne i czasowe uczestników i pozwalały na sprawną, profesjonalną organizację danego wsparcia. Wszystkie ośrodki, w których organizowano szkolenia, były duże z dostępem do publicznej komunikacji miejskiej. Także, zdaniem organu odwoławczego, które podziela również WSA w Warszawie, osiągnięcie blisko 100% frekwencji na szkoleniu nie dowodzi potrzeby finansowania noclegów. Umieszczenie wydatku w budżecie nie przesądza o jego definitywnej kwalifikowalności. Wydatek należy uznać za kwalifikowalny, gdy jest racjonalny i efektywny. Na podstawie podpisanej Umowy, Beneficjent zobowiązał się do wydatkowania środków zgodnie z Wytycznymi. Nieracjonalne wydatkowanie, to naruszenie Wytycznych, co oznacza naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich. Zostały więc wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2ufp. Nie można także w niniejszej sprawie uważać, iż organ jest związany wnioskami wynikającymi z pierwszej kontroli i nie ma tu zastosowania reguła wynikająca z przepisu art. 110 k.p.a. Także argument, że projekt został zrealizowany w całości nie ma znaczenia dla oceny kwalifikowalności wydatków. W związku z powyższym, uznając zaskarżona decyzję za prawidłową, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.