V SA/Wa 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Warmińsko-Mazurskiego w O. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Uniwersytet [...] w O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w piśmie z 1 lutego 2017r., informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] stycznia 2017r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez skarżącą na wyniki oceny z [...] maja 2016. projektu o dofinansowanie pt.: "Do wiedzy przez doświadczenie" (działanie 3.1 Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 Kompetencje w szkolnictwie wyższym w konkursie 2/SP/POWER/3.1/2015). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżący złożył do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR), w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014 – 2020, Działanie 3.1 Kompetencje w szkolnictwie wyższym, Konkurs 2/SP/POWER/3.1/2015, wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[...]", o nr [...]. Pismem z [...] maja 2016 r. Uniwersytet został przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowany, iż projekt uzyskał zbyt niską punktację w wyniku oceny formalno-merytorycznej. Do udziału w negocjacjach zostały zaproszone projekty, które uzyskały w wyniku oceny formalno-merytorycznej co najmniej 101 pkt. Przedmiotowy projekt uzyskał w wyniku oceny formalno-merytorycznej 93 pkt. W proteście z [...] czerwca 2016r. Uniwersytet zarzucił ocenie formalno-merytorycznej dokonanej przez Instytucję Organizującą Konkurs (IOK) niezgodność z zasadami określonymi w Rozdziale 4 "Ogólne warunki wyboru projektów" Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z 31 maja 2015 r. oraz Regulaminem konkursu nr 2/SP/POWER/3.1/2015. W uzasadnieniu wskazano na wadliwość oceny oceniającego nr 1 w części 3.1 i 3.2, a także na wadliwość ocen obu oceniających w części 4.3 oraz w części V "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu". W Informacji o nieuwzględnieniu protestu z [...] stycznia 2017 r. NCBiR wskazało, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji wskazanej w art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146, z późn. zm.); dalej: "u.z.r.p." lub "ustawa wdrożeniowa". Zatem jedyną okolicznością z powodu której projekt nie został skierowany do dofinansowania było wyczerpanie środków przeznaczonych na realizację konkursu. Wyjaśniono, iż u.z.r.p. nie przewiduje możliwości odwołania się przez wnioskodawców od zbyt niskiej punktacji, jeżeli przekraczała ona wymaganą liczbę punktów lub projekt spełnił kryteria wyboru, a brak jest środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w konkursie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2017 r. na Informację NCBiR z [...] stycznia 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu Uniwersytet wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Uniwersytet zarzucił naruszenie: 1. art. 53 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.z.r.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że jedyną okolicznością z powodu której projekt nie został skierowany do dofinansowania było wyczerpanie środków przeznaczonych na realizację konkursu, co nie może stanowić wyłącznej przesłanki do wniesienia protestu, 2. art. 57 u.z.r.p. polegające na braku weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p. W uzasadnieniu podkreślono, iż podstawą wniesienia protestu była wadliwie dokonana ocena ekspertów a nie fakt niedofinansowania projektu z powodu wyczerpania środków przeznaczonych na realizację konkursu co zostało wskazane wprost w treści protestu. Nieprawidłowe jest zatem zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 53 ust. 3 u.z.r.p., bowiem protest nie był wniesiony wyłącznie oparciu o argument wyczerpania środków na konkurs. Do akt sądowych w dniu 13 marca 2017 r. wpłynęła odpowiedź na skargę, w której organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w całości w sposób zgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1146 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 61 ust. 8 u.z.r.p. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a."., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to (poza wskazanymi wyjątkami) weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Przy interpretacji przepisów ustawy wdrożeniowej przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NCBiR, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] stycznia 2017 r., stwierdzić należy, że nie odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020; - przepisami k.p.a. dotyczącymi wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów; Istotne znaczenie ma także Regulaminu konkursu nr 2/SP/POWER/3.1/2015 na projekty w programie Studiujesz? Praktykuj! Działanie 3.1 Kompetencje w szkolnictwie wyższym Oś III Szkolnictwo wyższe dla gospodarki i rozwoju Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020, ale co ważne także dokumenty programowe, w tym wytyczne wydane na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej. W pierwszej kolejności z urzędu należy wskazać, że mająca zastosowanie przy rozstrzyganiu protestu procedura odwoławcza uregulowana została w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej. Co oczywiste każda Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania tych unormowań. Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji Pośredniczącej dla Osi III Szkolnictwo wyższe dla gospodarki i rozwoju Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 - NCBiR działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego jak pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: protestu). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego to pierwsze jest przy tym oczywiście tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. W rozpoznawanej sprawie zarówno pismo z 18 maja 2016 r. informujące o negatywnej ocenie projektu, jak i rozstrzygnięcie NCBiR zawarte w piśmie z 17 stycznia 2017 r. o negatywnym rozpatrzeniu protestu zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Działu Rozwoju Kadry Naukowej P.K. W istocie rozpoznał on w imieniu Instytucji Pośredniczącej – NCBiR środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Opisane wadliwe działanie jest po pierwsze sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia konkursu w sposób rzetelny i bezstronny. Wskazane uchybienie nie może więc nie mieć wpływu na wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Po wtóre w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustawa wdrożeniowa nie odsyła wprawdzie do tego ostatniego przepisu wprost, ale nie sposób przyjąć, by zignorowanie normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wiązało się z koniecznością stwierdzenia wadliwości aktu obarczonego takim uchybieniem. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła przecież do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania, zarówno do normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej. Pogląd przeciwny sprowadzałby odesłanie zawarte w ustawie wdrożeniowej do normy o charakterze lex imperfecta, co byłoby sprzeczne z domniemaniem racjonalnego działania ustawodawcy. Wnioskodawca trafnie podniósł ponadto, iż podstawą wniesienia protestu była wadliwie dokonana ocena ekspertów a nie fakt niedofinansowania projektu z powodu wyczerpania środków przeznaczonych na realizację konkursu co zostało wskazane wprost w treści protestu. Nieprawidłowe jest zatem zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 53 ust. 3 u.z.r.p., bowiem protest nie był wniesiony wyłącznie oparciu o argument wyczerpania środków na konkurs. Rację ma przy tym Skarżący wskazując, że w realiach sprawy rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania protestu od pierwotnej oceny nie zawiera w istocie wymaganego prawem uzasadnienia. Rozstrzygnięcie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu nie odnosi się do przedstawionej przez Skarżącego argumentacji dotyczącej naruszenia Wytycznych w zakresie trybu wyboru projektów na lata 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu. Takie działania Instytucji Pośredniczącej – NCBiR są sprzeczne z brzmieniem art. 46 ust. 3 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena projektu opiera się na ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen uwzględniającą zarzuty wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego (w tym wypadku pismo NCBiR) musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji ponownie oceniającej projekt i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Oznacza to, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w treści złożonego protestu. Z treści użytego w art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej sformułowania "...informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem" nie można wyprowadzać wniosku, że w informacji zawierającej ocenę o wynikach rozpatrzenia protestu, nie ma obowiązku wskazywania powodów, które zadecydowały o jego nieuwzględnieniu. Taka interpretacja art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej byłaby sprzeczna z art. 2 Konstytucji zważywszy to, że w ustawie wdrożeniowej przewidziano specyficzny i zmodyfikowany sposób procedowania oraz to, że informacja o ocenie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (por. wydane na podstawie analogicznych uregulowań ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1113/13, z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt. II GSK 603/16, z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 1051/13). W ponownym postępowaniu NCBiR rozpatrzy wniesiony protest z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.