V SA/Wa 2162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. uzupełnionym następnie w dniu [...] listopada 2007 r. J. Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – (dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że opłacenie należności pozbawiłoby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powołał się również na zły stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] w łącznej kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] w łącznej kwocie [...] zł. Uzasadniając decyzję tej treści Zakład wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy spełnione zostaną warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład ustalił, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, dwoma synami oraz z żoną i córka jednego z synów. Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą. Komornik sądowy ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ponadto zobowiązany nie wykazał, że z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie zaległej należności w układzie ratalnym prowadziłoby do niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład stwierdził również, że zobowiązany nie udokumentował dochodów uzyskiwanych przez osoby prowadzące z nim wspólne gospodarstwo domowe. W dniu [...] marca 2008 r. J. Z. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej Prezesem Zakładu – z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył w znacznym stopniu argumentację przedstawioną w decyzji Zakładu. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie zadłużenia za nieściągalne. Zobowiązany nadal prowadzi działalność gospodarczą pomimo podnoszonego złego stanu zdrowia i konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Miesięczne wydatki ponoszone w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą [...] zł. Wnioskodawca nie przedstawił źródeł dochodu, z którego pokrywane są te wydatki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2008 r. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 28 ust.2 w zw. z art. 30, 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 4a, 28 ust. 3a, 83 ust 4 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, że sytuacja skarżącego jest niejasna w zakresie stanu majątkowego i rodzinnego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niemu przez komornika zostało po czterech latach umorzone. Wskazał też, że wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów wykazana w rocznym zeznaniu podatkowym uniemożliwia spłatę zadłużenia z tytułu składek. Na koniec podkreślił, że Sąd Rejonowy w C. prowadzący postępowanie w sprawie wykroczenia polegającego na nieuiszczaniu obowiązkowych składek ubezpieczeniowych, w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2008 r. wskazał, że nastąpiło przedawnienie karalności wykroczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na posiadanie przez niego dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji naczelnik urzędu skarbowego albo komornik stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z tym organ nie mógł wykluczyć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W ocenie sądu orzekające w sprawie organy trafnie wskazały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Dołączone do akt sprawy zaświadczenia lekarskie świadczą o schorzeniach skarżącego, które jednak nie pozbawiają go możliwości uzyskiwania dochodu. Sąd zauważa, że przedawnienie karalności wykroczenia polegającego na nieuiszczaniu składek na ubezpieczenia społeczne w wymaganym terminie nie jest równoznaczne – jak chce skarżący – z przedawnieniem tych składek. Należności te przedawniają się bowiem w terminie określonym w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego prawidłowo zgromadzono i poddano wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, czego dowodem są pisma Zakładu z dnia [...] stycznia 2008 r. i Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2008 r. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.