V SA/Wa 2163/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi J. J. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona’’) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR’’, "organ II instancji’’ lub "organ odwoławczy") z .... października 2017 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") z .... sierpnia 2017 r. Nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z/s w R. (dalej: "Kierownik Biura") z ... czerwca 2016 r. Nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu ... czerwca 2015 r. Skarżąca złożyła do Kierownika Biura wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. We wniosku Strona zadeklarowała: w sekcji VII - 19 dziełek ewidencyjnych, w sekcji VIII – 32 działki rolne. W dniach ... lipca 2015 r. i ... września 2015 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek metodą FOTO. Podczas kontroli stwierdzono inne niż deklarowane przez stronę rodzaje upraw na działkach rolnych oznaczonych jako: AA, AB, AD, AE, AF, AG, GG, I, J, K, L, Ł, M, N, O, P, R, T. Ponadto na działkach: E, AF, AK, FB, I, L, N, O, SS stwierdzono mniejszą powierzchnię niż deklarowana we wniosku. W dniu ... czerwca 2016 r. Kierownik Biura wydał decyzję nr (...), w której przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 28.116,97 zł. Decyzją tą, w oparciu o wyniki kontroli, Kierownik Biura zmniejszył wysokość przyznanej płatności o kwotę 40.221,83 zł. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona Stronie w dniu ... czerwca 2016 r., która wobec jej niezaskarżenia, z dniem ... lipca 2016 r. stała się ostateczna. W dniu ... lipca 2017 r. do Dyrektora Oddziału w W. wpłynął wniosek pełnomocnika Strony o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Skarżąca podała, że kontrola inspektorów terenowych jak też sporządzony z niej protokół nie mogą stanowić podstawy do zastosowania zmniejszeń w płatnościach. Strona wskazała, że raport pokontrolny zawiera inne dane niż te, na które organ powołuje się w wydanej decyzji, a zatem decyzja została wydana na podstawie nieprawdziwych danych. Skarżąca zaznaczyła, że raport zawierał błędne oznaczenie daty zakończenia wizytacji terenowej oraz osób realizujących kontrolę, a także rozbieżności pomiędzy zapisami w jego części opisowej ze szkicami pomiaru działek, na których wskazano różne rodzaje roślin uprawnych. W ocenie skarżącego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o błędny dowód. Decyzją z dnia ... sierpnia 2017 r. nr (...), Dyrektor Oddziału odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura nr (...) z dnia ... czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że we wniosku z dnia ... lipca 2017 r. pełnomocnik Skarżącej próbę wykazania nieważności decyzji koncentruje na zastrzeżeniach do przeprowadzonej w gospodarstwie w 2015 r. kontroli. Dyrektor Oddziału podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postepowaniem nadzwyczajnym, gdzie nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie. Organ II instancji wskazał, że strona postępowania nie kwestionowała wyników kontroli ani rozstrzygnięcia decyzji. W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału oceniając zaskarżoną decyzję odniósł się do każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 k.p.a. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ I instancji uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem Strona zaskarżyła powyższą decyzję wskazując jedynie ogólnie na przyczyny nieprawidłowości i naruszenia szeregu norm prawnych w trakcie prowadzonej kontroli i tworzenia na tej podstawie dowodu, co doprowadziło do niepotrzebnego zastosowania przepisów o zmniejszeniu płatności. W wyniku ponownej analizy, Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji powołał przepisy, które stanowiły podstawę materialnoprawną przy wydawaniu przez Kierownika Biura decyzji z dnia ... czerwca 2016 r,. nr (...) oraz wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie czy w/w ostateczna decyzja jest obarczona wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Organ II instancji omówił przyczyny, z powodu których może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji. Prezes ARiMR po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, iż powzięcie przez Stronę wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Organ II instancji stwierdził, że decyzja nie jest obarczona żadnymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., których ewentualne wystąpienie organ zbadał z urzędu. W skardze na decyzję z ... października 2017 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten znajdował zastosowanie, albowiem treść kwestionowanej decyzji Kierownika Biura stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa i powinna być uchylona w trybie nadzwyczajnym. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że szczególnym przewinieniem Kierownika Biura był brak weryfikacji prawidłowości raportu pokontrolnego. Ponadto zdaniem Skarżącej decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 4 i 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji § 2, § 10 pkt 1 i pkt 3, § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej: rozporządzenie). Strona skarżąca wskazała, że oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zdaniem Strony spirala naruszeń przepisów dotyczących wytworzenia dowodu w postaci protokołu kontroli doprowadziła do niepotrzebnego zastosowania przepisów o zmniejszeniu płatności. Skarżąca podniosła, że słaba jakość fotografii dyskredytuje je jako dokumentacje nadającą się do identyfikacji upraw oraz materiał dowodowy dokonanych wyłączeń. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty umieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2261) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Naruszenie prawa uznawane za rażące może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym, jak również przepisów postępowania. Jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również przepisu postępowania, to wada wskazująca na nieważność musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. W judykaturze zwraca się jednak uwagę, że nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r., II FSK 1459/13, publ.: LEX nr 1774176 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny (np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r., II FSK 1863/13, publ.: LEX nr 1783634). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 252/13, LEX nr 1666148). Sąd podkreśla, że rażące naruszenie prawa, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10). Zanim jednak Sąd odniesie się do zaskarżonej decyzji koniecznym jest poczynienie uwag o charakterze ogólnym. W związku z tym, Sąd wskazuje, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu przesłanki nieważnościowe wskazane art. 156 § 1 k.p.a. nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega odmiennemu rygorowi niż zwyczajne postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie nieważnosciowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z 3.04.2012 r. , sygn. akt II SA/Bk 25/12, Lex 1138348). O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, s. 280 in.). Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, iż organ przy wydawaniu decyzji poczynił ustalenia faktyczne oraz prawne, które w pełni odzwierciedliły czynności, które legły u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia. Te ustalenia organ w sposób wyczerpujący przeanalizował i doszedł do przekonania, iż nie zaistniały przesłanki, które skutkowałyby nieważnością decyzji Kierownika Biura z dnia ... czerwca 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaznaczyć należy, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie bada, na podstawie akt przeprowadzonego już postępowania, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura z dnia ... czerwca 2016 r. Skarżący upatrywał zasadność swoich racji w tym, iż postępowanie kontrolne oraz ustalenia pokontrolne, na podstawie których oparto przedmiotową decyzję, zostały przeprowadzone w sposób wadliwy, a uzyskane w ten sposób dowody są nieprawidłowe, co tym samym nie mogło stanowić podstawy do podjętego rozstrzygnięcia. Zatem w ocenie Strony błędne ustalenia dowodowe doprowadziły do wydania przez organ błędnej decyzji, która z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, zaś wydane przez organ rozstrzygnięcie ocenił jako prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Sąd zauważa, iż Skarżąca w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych nie wnosiła zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego jak też nie wniosła żadnego środka zaskarżenia od decyzji Kierownika Biura. Natomiast niezadowolenie Strony z otrzymanego raportu kontrolnego, który stanowił ważny dowód w sprawie nie może samo przez się skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Skład orzekający podkreśla, że błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością wyłącznie w trybie zwykłym. Sąd nie stwierdził także, aby Kierownik Biura rażąco naruszył § 2, § 10 pkt 1 i pkt 3, § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przeprowadzona w gospodarstwie Skarżącej kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem płatności. W tym miejscu przypomnieć należy, że system kontroli został ustanowiony przez państwa członkowskie i obejmuje on systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. Organ, mając na uwadze powyższe w sposób prawidłowy dokonał weryfikacji danych zawartych we wniosku z danymi otrzymanymi w wyniku kontroli. Zatem analizując zarówno stan faktyczny oraz podjęte czynności przez organ (procedurę) w oparciu o obowiązujący wówczas stan prawny (wielokrotnie wskazywany przez wszystkie organy) Sąd stwierdza, iż nie ma podstaw do uznania, że czynności Kierownika Biura doprowadziły do wydania decyzji obarczonej nieważnością. Podkreślić należy, że sam fakt odmiennego ustalenia stanu faktycznego od tego, jaki prezentuje Skarżąca, także nie stanowi przesłanki do wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Zauważyć również należy, że decyzja Kierownika Biura nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie zawierała również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały zatem również przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a. uzasadniające jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd wskazuje, że organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zgodnie z prawem stwierdziły, że stanowiąca przedmiot postępowania - decyzja z ... czerwca 2016 r. - nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uznając stan faktyczny za w pełni wyjaśniony i stwierdzając, że rozstrzygnięcie organu administracji będące przedmiotem kontroli jest prawidłowe, a zarzuty wyartykułowane w skardze nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.