V SA/Wa 2163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (zwanej dalej: "KRRiT") z dnia [...] października 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej i umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. S. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił się do KRRiT o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 maja 2018 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...], KRRiT – działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1801 ze zm.) – odmówiła umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej w wysokości 1.371,70 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał spełnienia przesłanek do umorzenia zaległości. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KRRiT wydała zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2019 r., którą uchyliła w całości decyzję własną z dnia [...] marca 2019 r. i jednocześnie umorzyła postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zaległości za okres od stycznia 2013 r. do maja 2018 r. zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Podkreślono, że wyegzekwowanie należności publicznoprawnej prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania oraz przesądza o braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie ulgi w spłacie należności, które przestały istnieć. W konsekwencji postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję KRRiT z dnia [...] października 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego wskazał, że organ nie dopełnił obowiązku powiadomienia strony o wniesieniu odwołania, a ponadto przekroczył termin załatwienia sprawy. Zaznaczył, że nie rozumie, dlaczego KRRiT uznała, że postępowanie wszczęte wnioskiem o umorzenie należności stało się bezprzedmiotowe, bowiem w uzasadnieniu decyzji nie wskazano przesłanek uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia. Wskazał też, że nie wie z jakiego powodu organ przyjął, że kwota należna wierzycielowi została spłacona w całości. W odniesieniu do powyższego wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w G. zawiesił prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszenia zarzutów. W odpowiedzi na skargę KRRiT wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją KRRiT uchyliła w całości własną decyzję merytoryczną o odmowie umorzenia należności z tytułu opłat abonamentowych i jednocześnie umorzyła postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć zatem w pierwszej kolejności należy, że w doktrynie przyjmuje się, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (vide: J. Borkowski, Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji omawianego przepisu. Również orzecznictwo w zakresie stosowania art. 105 § 1 k.p.a. jest ugruntowane i stoi na stanowisku, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). W wyroku z dnia 25 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 789/09, NSA podkreślił, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r. o sygn. akt SA/Łd 2424/94 przyjęto, że z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: ONSA 1996, nr 2, poz. 80; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy przy tym uwagę, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (vide: J. Borkowski Komentarz, 1996, s. 463). W wyrok z dnia 16 stycznia 1992 r. o sygn. akt SA 1289/91, Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Nie można jednak zapominać, że w orzecznictwie znana i powszechnie akceptowana jest również zasada, że zaległości będące przedmiotem wniosku o umorzenie muszą istnieć co najmniej w dniu jego złożenia. Tylko bowiem wówczas, gdy zaległość nie istnieje w tym momencie, organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 19 października 2000 r. o sygn. III SA 2246/99). Także w późniejszym orzecznictwie wskazana zasada nie jest kwestionowana. Przeciwnie konsekwentnie podkreśla się, że jedną z przesłanek, która musi wystąpić w dacie składania wniosku o umorzenie zaległości podatkowej – jest istnienie tej zaległości (por. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1413/07; z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II FSK 1288/10; z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II FSK 784/09). Z tego też względu postuluje się, by jedną z pierwszych czynności organu po złożeniu wniosku o umorzenie było zbadanie, czy zaległość nim objęta istnieje w dacie wniesienia żądania. Z drugiej strony podkreśla się, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie egzekucyjnym. W wyroku z dnia 27 sierpnia 1997 r. o sygn. akt III SA 1972/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległych odsetek nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym (por. także wyroki NSA: z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1397/11; z dnia 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 507/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że organ przyjął, że sprawa administracyjna wywołana wnioskiem Skarżącego o umorzenie opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 maja 2018 r. stała się bezprzedmiotowa, bowiem zaległości te zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., co skutkowało wygaśnięciem zobowiązania i brakiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie ulgi w spłacie należności, które przestały istnieć. Powyższe przyjęcie nie poddaje się jednak kontroli sądowoadministracyjnej. Zauważyć bowiem należy, że organ nie wskazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, czy objęte wnioskiem zaległości zostały wyegzekwowanie w trybie egzekucyjnym jeszcze przed datą jego złożenia. Tylko zaś w takim przypadku można by zaaprobować umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na nieistnienie zaległości w dacie jego wszczęcia (złożenia wniosku). Okoliczności tej nie można również ustalić w oparciu o wskazane w uzasadnieniu dane, bowiem KRRiT powołuje się tylko na numery i datę wystawienia tytułów wykonawczych, co nie jest jednoznaczne z datą faktycznego wyegzekwowania należności. Nie wynika ona także z akt administracyjnych sprawy, które obejmują wprawdzie wniosek o umorzenie zaległości – złożony przez Skarżącego do KRRiT w dniu [...] listopada 2018 r. – co pozwala na ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ulgi, natomiast brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego, na podstawie których Sąd mógłby zweryfikować twierdzenie o wyegzekwowaniu należności, jak również ustalić, czy nastąpiło ono jeszcze przed złożeniem wniosku o umorzenie. Tylko bowiem w tym ostatnim przypadku można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w kontrolowanej sprawie. Z tego też względu przyjąć należało, że organ nie zbadał tego, czy należność objęta wnioskiem o umorzenie istniała w dacie jego złożenia, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nabiera tym bardziej znaczenia, gdy weźmie się pod uwagę twierdzenia Skarżącego sformułowane w skardze, zgodnie z którymi, zaległość nie została jeszcze wyegzekwowana, bowiem postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Oznacza to bowiem, że kwestia samego przymusowego wyegzekwowania zaległości – jest sporna. Jakkolwiek Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby jego racje, to jednak wobec braku w aktach administracyjnych sprawy dowodów odnoszących się do egzekucji administracyjnej, jak również wobec nieodniesienia się do tego twierdzenia Skarżącego w odpowiedzi na skargę – spór ten także nie poddaje się kontroli sądu. Nie sposób bowiem ocenić nie tylko tego, czy zaległość w płatności opłaty abonamentowej istniała w dacie złożenia wniosku o jej umorzenie, ale także tego, czy zaległość ta ciągle istnieje – wobec przeciwnego stanowiska Skarżącego w tym zakresie (z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego). Powyższe prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że KRRiT wydając zaskarżoną decyzję dopuściła się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do wadliwego zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ustali w pierwszej kolejności czy zaległości objęte wnioskiem o umorzenie z dnia [...] listopada 2018 r. zostały wyegzekwowane przez organ egzekucyjny, a jeśli w istocie tak się stało, to należy ustalić, czy doszło do tego jeszcze przed złożeniem wniosku o umorzenie (wniosek nadany w tym samym dniu w polskiej placówce pocztowej). W zależności od poczynionych ustaleń, które winny zostać poparte stosownymi dokumentami włączonymi do akt sprawy, organ podejmie odpowiednie działanie w adekwatnym trybie. Pamiętać przy tym musi, że wyegzekwowanie zaległości po złożeniu wniosku o umorzenie nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, a co najwyżej może wpływać na merytoryczną ocenę organu co do bezzasadności żądania strony. Końcowo Sąd wyjaśnia, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych i nie oznacza, że wniosek o umorzenie uznać należało za zasadny czy niezasadny, czy też, że postępowanie w sprawie w istocie nie stało się bezprzedmiotowe. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu z uwzględnieniem zaprezentowanych powyżej wytycznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).