V SA/Wa 2164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata W. S. z Kancelarii Adwokackiej w W. [...]: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292 zł 80 gr (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52 zł 80 gr (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy). Przedmiotem skargi z 5 lipca 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. Z. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr [...] z [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję własną nr [...] z [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] grudnia 2004 r. o numerze [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik Biura), L. Z. przyznane zostały płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie [...] zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie [...] zł. W wyniku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r., ujawnione zostały nowe, istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania ww. decyzji a nieznane organowi ją wydającemu. W związku z tym, postanowieniem z [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. o numerze [...] uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2004 r. i odmówił L.Z. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2004 nakładając sankcję w wysokości [...] zł odnośnie JPO oraz w wysokości [...] zł odnośnie UPO. W uzasadnieniu wskazano, iż przyczyną tak podjętego rozstrzygnięcia były niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Jednocześnie pouczono stronę o terminie i trybie wniesienia odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Z tego uprawnienia strona nie skorzystała i decyzja o odmowie przyznania płatności na rok 2004r. stała się ostateczna. Wobec tego, iż na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2005 r. przekazano środki pieniężne przyznane decyzją z [...] grudnia 2004 r., która została następnie uchylona, pismem z [...] listopada 2007 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Prezes Agencji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 11 ust. 4 i 6 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", art. 80 ust.1 Rozporządzenia Komisji 796/2004, art.49 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 53 § 1, art.55 i 56 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.). Organ wskazał, iż w wyniku postępowania przeprowadzonego w związku z uchyleniem decyzji, na mocy której stronie przyznano środki pieniężne z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, ustalono kwotę nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi wraz z odsetkami. Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2008 r. o numerze [...] Prezes Agencji utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że dotyczą one postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, a nie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Sprawa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 stanowiła natomiast przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego w administracyjnym toku instancji prawomocną decyzją z [...] stycznia 2007 r. Podkreślono, iż zarzuty strony należy zatem traktować jako niemieszczące się w zakresie rozpoznania sprawy przez Prezesa Agencji w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nadanej 5 lipca 2008 r. L. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z [...] czerwca 2008 r. W motywach skargi podniósł zarzuty dotyczące przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym w dniu [...] października 2006r. i wskazał na bezpodstawność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać należy – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. – iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (v. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). Wobec powyższego zaznaczyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2007 r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych należności pieniężnych z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z [...] listopada 2007 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] czerwca 2008 r. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego uchylono decyzję Kierownika Biura z [...] grudnia 2004 r. oraz odmówiono stronie przyznania płatności na 2004 rok. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na odrębnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z [...] grudnia 2004 r. płatności są należne zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast drugie postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności za 2004 r. nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż w decyzji z [...] stycznia 2007 r. podjętej w przedmiocie uprawnienia do płatności, tj. decyzji uchylającej oraz odmawiającej przyznania płatności na 2004 r. strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania do organu II instancji. Jak wynika z akt sprawy, z możliwości tej nie skorzystała i decyzja stała się prawomocna, co potwierdzono również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji z [...] stycznia 2007 r. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji uchylającej (wydanej w postępowaniu wznowieniowym) w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja ustalająca z [...] czerwca 2008 r. Natomiast złożona skarga ma taki właśnie cel, tj. zawiera zarzuty odnoszące się przede wszystkim do kwestii związanych z zasadnością odmowy przyznania płatności bezpośrednich. Te zarzuty skarżącego nie mogły być uwzględnione, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu, tj. decyzji wskazanej przez niego samego w skardze z [...] lipca 2008 r. Z tej przyczyny nie można było uznać zarzutów skargi za zasadne. Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze Sąd, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie będąc związany wnioskami skargi, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wobec tego, iż decyzja z [...] stycznia 2007 r. uchylająca decyzję o przyznaniu płatności i odmawiająca przyznania płatności na rok 2004 stała się prawomocna, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji(WE) Nr 796/2004). Dla ustalenia prawidłowości kontrolowanej decyzji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez skarżącego płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są "nienależne". Wobec tego wskazać należy, iż decyzja z [...] grudnia 2004 r., na mocy której stronie przyznano powyższe płatności w ustalonej kwocie, została następnie uchylona decyzją Kierownika Biura z [...] stycznia 2007 r., mocą której odmówiono również wnioskodawcy przyznania płatności na rok 2004 i orzeczono o zastosowaniu sankcji w określonych wysokościach. W tym stanie prawnym, przekazane na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. środki pieniężne stały się nienależne, skoro organ odmówił wnioskodawcy ich przyznania w trybie nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność nienależna. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności również nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. w wysokości, w jakiej zostały one przyznane na mocy decyzji z [...] grudnia 2004 r. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 rok nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu. Za prawidłowe uznać należy również obciążenie skarżącej strony odsetkami za zwłokę od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 73 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem o konieczności zwrotu a zwrotem lub potrąceniem. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe w tym zakresie zawarte zostały – w myśl dyspozycji art. 11 ust. 5 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – w Dziale III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Treść tego przepisu została prawidłowo powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają rozstrzygnięcia, jak również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji odwoławczej jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Sąd nie dopatrzył się ponadto innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, iż zgłoszony przez skarżącego wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków nie mógł zostać przez sąd uwzględniony. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie może być bowiem prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków. Zgodnie bowiem z art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i może jedynie – na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. - przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.