V SA/Wa 2172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 30 maja 2011r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tenże organ decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślono m.in., że w dniu 8 maja 2007 r. M. S. złożył wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2007. W dniu [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu w/w płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w łącznej wysokości 755,38 zł . Decyzja została doręczona szwagrowi wnioskodawcy A. C. w dniu 14 grudnia 2007 r. Płatności przyznane w/w decyzją zostały w dniu 21 stycznia 2008 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 7 maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął , złożony przez M. S., odpis skróconego aktu zgonu D. K., z której wynika, że śmierć beneficjenta nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2007 r. czyli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania w/w płatności na rok 2007 r. M. S. złożyła nadto postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. oraz oświadczenie, iż pobrała przyznane płatności z konta zmarłego producenta. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, w dniu 15 kwietnia 2011r. poinformował M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych M. S. decyzją z [...] grudnia 2007 r. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, ustalił M. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za rok 2007 w wysokości 755,38 zł . W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r. Odnosząc się do wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że zarzuty podniesione przez stronę w przedmiotowym wniosku nie mogą zostać uwzględnione. Organ wskazał, że zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że aby decyzja administracyjna wywierała skutki prawne, konieczne jest jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. W sytuacji, gdy decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu M. S. płatności ONW , wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to tym samym, że przekazane na rachunek wskazany we wniosku o wpis ewidencji producentów środki pieniężne, w łącznej wysokości 755,38 zł, zostały przekazane bez podstawy prawnej. W związku z tym pobrane przez M. S. płatności ONW za rok 2007 zostały pobrane nienależnie i w konsekwencji jest ona zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ powołał się również na przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wpłaty określonych środków publicznych, przy czym nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu której nastąpiła wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem także nienależnie lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy zmarłego rolnika przed ostatecznym doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Zdaniem organu adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania z rachunku zmarłego. . Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza bowiem sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która odejmie wypłacone przez ARiMR środki Na powyższą decyzję M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła, iż zachowała termin do przejęcia płatności po zmarłym mężu, a nadto że decyzja z [...] grudnia 2007 r. na podstawie której środki finansowe zostały przelane na rachunek M. S. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, więc środki te zostały przelane w oparciu o obowiązującą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Zaznaczyć należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego, następuje w stosunku do tych płatności, które zostały uprzednio przyznane na podstawie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy również i to, że decyzja ta winna być decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w indywidualnej sprawie zainicjowanej stosownym wnioskiem. Oznacza to, że postępowanie w sprawie o ustalenie może się toczyć w stosunku do adresata decyzji o przyznaniu płatności. Skoro bowiem określonej osobie (wnioskodawcy) zostały udzielone środki finansowe (płatności), to w razie stwierdzenia, że środki te są nienależne, Prezes ARiMR uzyskuje kompetencję do ustalenia ich kwoty, a w konsekwencji do żądania ich zwrotu. Decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zatem ustalenie, czy skarżąca – M. S. – była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty. Przystępując do rozważenia powyższej kwestii, wskazać należy, iż płatności ONW przyznawane są na wniosek rolnika. Formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera w części III (podmiot) rubryki, w których należy wpisać imię i nazwisko wnioskodawcy, jego PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. W niniejszej sprawie w omawianych rubrykach wpisano: M. R. S. Oznacza to, że osoba ta była wnioskodawcą, a jednocześnie jest ona stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. W rubryce numer 12 wniosku swój podpis złożył M. S. ze wskazaniem daty 08.05.2007 r. W dniu 8 grudnia 2007 r. Kierownik Biura wydał zatem decyzję przyznającą płatności ONW , w której jako stronę postępowania (adresata) wskazał M. Si. Decyzja została przesłana do strony. Bezspornym jest w sprawie, iż w dniu 22 sierpnia 2007 r. M. S. zmarł. Zatem decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2007 r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.).. W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku złożonego w dniu 8 maja 2007 r., powinno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe ( czego nota bene organ nie uczynił ). Zatem podnieść należy, iż M. S. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2007, złożonego w dniu 8 maja 2007 r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż środki finansowe nie zostały przyznane stronie skarżącej Środki te zostały przyznane wnioskodawcy M. S. i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie (o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności) czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby. Mając na uwadze wyłożone wyżej względy stwierdzić należało, iż sprawa zwrotu pobranych przez M. S. środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę, jeżeli uzna, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z wyżej wskazanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.