V SA/Wa 2173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2008r nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu Zakładu, (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu--), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Zakład--) z dnia [...] maja 2008r., odmawiającą W. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem złożonym w dniu 8 kwietnia 2008r W. S. wystąpił do Zakładu o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację materialno-zdrowotną polegającą na tym, że nie posiada stałego źródła dochodu , pobiera świadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz leczy się w [...]. Zakład decyzją z dnia [...] maja 2005r nr [...] odmówił Stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...]zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, oraz na Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...]zł. Wszystkie zaległości dotyczą tego samego okresu: [...]r., a kwoty powyższego zadłużenia obejmują odsetki za zwłokę. Uzasadniając decyzję Zakład stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia, gdyż Zobowiązany jest właścicielem zabudowanej działki gruntu o powierzchni [...] ha położonej w K. i może z niej być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne w administracji lub egzekucja sądowa. Nie są więc, zdaniem organu, spełnione przesłanki z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto Wnioskodawca nie posiada innych osób na utrzymaniu i zamieszkuje wraz z matką - Z. S. w domu jednorodzinnym. Jest on osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Zdaniem Zakładu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę aby przyjąć, że opłacenie należności z tytułu składek, np. w formie układu ratalnego nie pozbawi Zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak jest więc przesłanek do umorzenia należności , określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozpatrując wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] lipca 2008r utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] maja 2008r. W uzasadnieniu decyzji Prezes podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu, wskazał, że aktualna sytuacja finansowa W. S. nie stanowi przeszkody do uzyskania przez niego w przyszłości dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wyraził także pogląd, że pomimo posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Zobowiązany może podjąć pracę zarobkową w zakładzie pracy chronionej lub na stanowisku pracy przystosowanym do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wskazał, że na terenie powiatu [...] znajdują się tego typu zakłady pracy i nie ma przeszkód do podjęcia przez Zobowiązanego zatrudnienia i uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Prezesa Zakładu, W. S. wniósł o jej zmianę i umorzenie należności z tytułu składek. Podał, że jest osobą przewlekle chorą na [...], a z zaświadczenia o stanie zdrowia wynika, ze w okresie trwającej działalności gospodarczej nie był w stanie podejmować logicznych działań w związku z trwającym przewlekłym i nie leczonym procesem chorobowym. Wskazał, że potwierdzeniem tego stanu rzeczy był brak uzyskania jakichkolwiek dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, że jego jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł oraz zasiłek stały w kwocie [...]zl. Podniósł, że nie ma możliwości uzyskania zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej. Jego zdaniem spełnia przesłanki do umorzenia wynikające z przepisów Rozporządzenia, gdyż wykazał, że ze względu na stan majątkowy nie jest w stanie spłacić należności , ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a konieczność ewentualnych ratalnych spłat składek pozbawi go środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty na uzasadnienie tego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na początku należy podnieść, że o obowiązkach i uprawnieniach stron rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości wobec ZUS należy do kompetencji organów. Tak więc sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, to jest dokonania umorzenia należności ani do nakazania organowi administracji by zaległości te umorzył. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (D. U.Nr. 11 poz. 74 z 2007r), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s.-- w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a. Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141,poz.1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tutułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Tak więc również w tym przypadku organ może, lecz nie musi , dokonać umorzenia należności z tytułu składek.(uznanie administracyjne). Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art.7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Podkreślenia wymaga fakt, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art.80 k.p.a), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 k.p.a), a wiec przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art.11 k.p.a). Kierując się powyższym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Nie zostało ustalone jaki jest stan i wartość zabudowanej nieruchomości; organ ograniczył się do stwierdzenia, że Zobowiązany jest właścicielem zabudowanej działki gruntu i z niej może być przeprowadzona skuteczna egzekucja zaległości. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jest to mała działka o powierzchni [...] m kw., którą W. S. otrzymał w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości jako swoją część spadku po ojcu W. S. - w dniu [...]r ( akt notarialny- k 8 akt administracyjnych). Jest ona zabudowana małym domem, który jest zamieszkany przez Stronę , która nie ma innych możliwości zamieszkania. Organ powinien zebrać dane dotyczące stanu technicznego budynku, mieć na względzie fakt, że miejsce do zamieszkania jest podstawowym prawem człowieka i pozbawienie go tego przez prowadzenie egzekucji z nieruchomości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązanego do środków pomocy państwa. To zaś nie jest zgodne z ważnym interesem obywatela, jednocześnie nie jest zgodne również z interesem publicznym. Zdając sobie sprawę z tego, że procedura sądownictwa administracyjnego nie pozwala na zaliczenie do materiału dowodowego informacji wskazanych przez Stronę na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r, sąd sygnalnie informuje, że przedmiotowy dom to stary gliniany budynek , w którym temperatura zimą spada do 6 stopni C i w którym zamieszkuje także matka Zobowiązanego. Jeśli chodzi o sytuację materialną Zobowiązanego, Prezes Zakładu ograniczył się do ustalenia iż pobiera on zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie przyznany na okres [...] oraz zasiłek stały w kwocie [...] zł przyznany na okres od [...]. Prezes zaniechał jednak ustalenia wysokości miesięcznych wydatków ponoszonych przez Stronę na utrzymanie ( w tym na zakup żywności, środków czystości, odzieży, opłat za energię elektryczną - poza jedną fakturą- itp), wydatków na leki, które musi regularnie przyjmować. Dopiero porównanie wysokości otrzymywanych świadczeń z pomocy społecznej oraz ponoszonych wydatków pozwoliłoby ustalić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie ustalono sytuacji finansowej i zdrowotnej matki Zobowiązanego, z którą prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe, co też mogłoby mieć wpływ na ocenę sytuacji samego W.S. Także stwierdzenia organu podane w uzasadnieniu decyzji , iż z uwagi na to, że Zobowiązany jest w wieku produkcyjnym, pomimo posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, może on podjąć pracę zarobkową w zakładzie pracy chronionej, co pozwoli na uzyskiwanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek np. w formie układu ratalnego, jest, zdaniem sądu, raczej życzeniem niż realną możliwością zważywszy na jego stan zdrowia (zaśw. lekarskie w aktach adm.), ilością miejsc pracy w tego typu zakładach na terenie jego miejsca zamieszkania oraz wysokością zaległości. O możliwościach zarobkowych Strony świadczy choćby to, że przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej nie uzyskiwał jakichkolwiek dochodów i ,zdaniem lekarza[...] (k- 52 akt adm.), nie był w stanie podejmować logicznych działań w związku z trwającym, przewlekłym i nieleczonym procesem chorobowym. Wobec tego sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a). W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.