V SA/Wa 2174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. (dalej: skarżąca) jest decyzja Ministra Finansów z [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r., znak [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 17 maja 2011 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek skarżącej o umorzenie grzywny w wysokości 50 zł. nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów opłacenia grzywny ponieważ jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Oświadczyła również, że nie uzyskuje dochodów oraz, że korzysta z pomocy finansowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił umorzenia należności z tytułu grzywny. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Minister Finansów decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] uchylił decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez ten organ. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2011 r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 56 w zw. z art. 55 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżąca pismem z dnia 28 listopada 2011 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] grudnia 2011 r. Minister Finansów wydał postanowienie nr [...], stwierdzające uchybienie od terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r., Sygn. akt V SA/Wa 607/12 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowe z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia wskutek autokontroli organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2012 r. Minister Finansów wskazał na treść art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zgodnie z którą właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (m. in. umorzyć w całości zobowiązanie) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umorzenia w całości zobowiązania są określone w art. 56 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że należności osób fizycznych mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Minister stwierdził, że przez ważny interes dłużnika należy rozumieć sytuacje nadzwyczajne, losowe przypadki, gdy dłużnik nie jest w stanie uregulować zaległości, a także normalną sytuację ekonomiczną, gdy uzyskiwane przez stronę dochody, nie pozwalają na pokrycie koniecznych wydatków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04, Lex nr 154626). Podkreślił, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika decydują obiektywne okoliczności ustalone przez organ na podstawie dowodów zebranych w sprawie. Ważnego interesu dłużnika nie można natomiast utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zobowiązania, bowiem przyznanie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną. Organ zaznaczył, że z art. 64 ustawy o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. Minister uznał, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, uwzględnił przy tym fakt, że jej źródłem utrzymania jest pomoc finansowa Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 350 zł miesięcznie oraz pomoc na opłatę rachunków za gaz, telefon i pokrycie zakupu żywności i leków. Powołał się na pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne. Organ wskazał, mając na uwadze przesłankę interesu publicznego odnoszącą się do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: równość, sprawiedliwość społeczna, bezpieczeństwo, obowiązek przestrzegania prawa, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, że przyczyną powstania należności było niezgodnie z prawem działanie skarżącej, którego skutkiem było wymierzenie kary grzywny w wysokości i terminie płatności zaakceptowanym przez skarżącą. Zdaniem organu umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. A zatem mając na uwadze wyżej wskazane wartości, umorzenie przedmiotowej należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. W ocenie Ministra Finansów wniosek dłużnika spełnia przesłankę uzasadnionego przypuszczenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz przesłankę ważnego interesu dłużnika, polegającego na braku środków na zapłatę należności bez szkody dla wydatków związanych z podstawowym utrzymaniem. Jednocześnie umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu. Opierając się na uznaniu administracyjnym Minister Finansów odmówił umorzenia należności ze względu na ich karnoprawny charakter oraz ze względu na interes publiczny. Następnie Minister Finansów stwierdził, że ocena niespełnienia przesłanek ważnego interesu dłużnika i przewidywanej nieskutecznej egzekucji zawarta w decyzji Wojewody [...], nie jest uzasadniona. Jednakże pomimo odmiennej od organu pierwszej instancji oceny spełnienia przesłanek dopuszczających umorzenie należności w całości, Minister Finansów uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe i dlatego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zawarła wniosek o umorzenie w całości zobowiązania. Stwierdziła, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów jest dla niej bardzo krzywdząca i sprzeczna z prawem. Skarżąca oświadczyła, że nie jest w stanie ponieść kosztów opłacenia grzywny bez uszczerbku dla koniecznego utrzymania oraz, że nie osiąga minimum niezbędnego do utrzymania. Stwierdziła także, że otrzymywana pomoc z GOPS w [...] nie pozwala na pokrycie koniecznych wydatków na życie. Do skargi załączono kopie decyzji GOPS w [...] o przyznaniu skarżącej zasiłków okresowych, zasiłków celowych i świadczenia pieniężnego oraz kserokopie pism skarżącej o przyznanie pomocy finansowej, skierowanych do GOPS w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z 24 października 2012 r. oraz z 15 lutego 2013 r. skarżąca podtrzymała argumenty i wniosek zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując działalność administracji publicznej Sąd nie jest władny do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej w związku z czym - nawet w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, czyli uwzględnienia skargi na zaskarżoną decyzję – Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącej z 17 maja 2011 r. o umorzenie należności z tytułu grzywny (w wysokości 50 zł.) nałożonej mandatem karnym kredytowanym w dniu [...] lutego 2011 r. Wobec tak sformułowanego żądania skarżącej zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg (w tym umorzyć należność) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Przesłanki umarzania w całości należności (w odniesieniu do osób fizycznych) zawarte zostały w art. 56 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o finansach publicznych. Są nimi następujące sytuacje: 1. osoba zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 3. zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Decyzje wydawane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi, zgodnie z art. 7 k.p.a., mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że ,,w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.’’ Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Ministra Finansów w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych, dotyczące: przypuszczenia co do nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz ważnego interesu dłużnika. Przedstawiając swe stanowisko w powyższym zakresie organ uwzględnił informacje o nieskutecznym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego oraz trudną sytuację finansową skarżącej, utrzymującej się wyłącznie ze skromnych świadczeń finansowych o charakterze okresowym, otrzymywanych z GOPS w [...]. Pomimo spełnienia przesłanek ustawowych organ nie uwzględnił wniosku skarżącej stwierdzając, że umorzenie należności z tytułu grzywny (w wysokości 50 zł) naruszałoby interes publiczny poprzez uchylenie skutku orzeczonej kary oraz rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że przewidziana w art. 64 ustawy o finansach publicznych instytucja udzielania ulg (określonych w art. 55) dotyczy umorzenia w całości zobowiązania w spłacie należności, o których mowa w art. 60, czyli także z niezapłaconych grzywien nałożonych mandatami karnymi. W tej sytuacji argument organu wskazujący na karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem skarżącej (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie może skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia tych należności, gdyż w przeciwnym razie - co do zasady - wyłączałby stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że umorzenie należności doprowadzi do uszczuplenia wpływu do Budżetu Państwa to podnieść należy, że stanowisko to jest nieuzasadnione w rozpatrywanej sprawie i sprzeczne z pozostałymi ustaleniami organu. Mianowicie jak trafnie zauważył organ, który wydał zaskarżoną decyzję, prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne co dało podstawę do przyjęcia, że spełniona została przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji prawidłowe powinno być ustalenie (na podstawie zebranego materiału dowodowego a zwłaszcza w kontekście trudnej sytuacji finansowej skarżącej), że także w przypadku odmowy umorzenia należności, nie nastąpi zaspokojenie należności Budżetu Państwa. Poza tym nie sposób nie zauważyć, że każdorazowe zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, przewidzianej w art. 64 ustawy o finansach publicznych, będzie skutkować rezygnacją z wpłaty środków co oznacza, że tego rodzaju argument (o charakterze stricte fiskalnym) nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy umorzenia należności. W ocenie Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu wskazuje wręcz na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym. Stanowisko organu, w zakresie wykazanej przyczyny odmowy umorzenia wnioskowanej przez skarżącą należności, nie zostało oparte na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym nosi cechy dowolności przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanego już powyżej art. 7 k.p.a. a także art. 77 § 1 k.p.a., który określa obowiązki organu w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznając, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego Sąd stwierdza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo wyważyć bezspornie występujące przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz uzasadnionego przypuszczenia co do nieskuteczności postępowania egzekucyjnego z przesłanką interesu społecznego (publicznego). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.