V SA/Wa 2179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. L. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia ... października 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić wniosek. F. L. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2017 r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, iż jej wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia mu niepowetowanej szkody. Zdaniem skarżącego, czynności egzekucyjne skierowane wobec środków trwałych, w oparciu o które realizuje projekt, doprowadzą do zaprzestania jego działalności, a w konsekwencji do jej upadłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a"), wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do postanowień art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stosownie do poglądów doktryny wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania a tym samym takich, które wywołują skutki prawne. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu (patrz: T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawn. Warszawa 2000 r. str. 154). Jak wskazuje się ponadto w orzecznictwie – problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [tak: postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II FZ 358/12, dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl]. Poprzez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004, str. 122). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że objęta skargą decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i nie jest aktem noszącym znamiona wykonalności, co wyklucza tym samym wstrzymanie jej wykonania w oparciu o regulacje art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie jest wykonalna z uwagi na to, że na skutek jej wprowadzenia do obrotu prawnego nie dochodzi do jakiejkolwiek zmiany w sytuacji prawnej skarżącego. Decyzja ta nie nakłada bowiem na skarżącego żadnych obowiązków, jak też nie przyznaje mu żadnych praw. Wskazać również należy, że wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego tego rodzaju w żaden sposób nie wpłynęłoby na sytuację skarżącego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie byłoby w żadnej mierze równoważne ze stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, jak też pozbawieniem tego rodzaju decyzji przymiotu wykonalności. Również w orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie wywoła on żądanego skutku ponieważ decyzja tego rodzaju nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Zatem w stosunku do niej, w tej części, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek (por. postanowienia NSA: z dnia 9 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2648/12; z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II OZ 168/18 orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku skarżacego ma również ustalenie znaczenia użytego w art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine sformułowania "w granicach tej samej sprawy". Ustawodawca posługując się zacytowanym sformułowaniem odsyła do sprawy w znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamości wyznaczonej przez elementy podmiotowe i przedmiotowe. Do elementów tych nalży identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu oraz identyczność podstawy prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II OZ 685/11, ). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym, tak jak to ma miejsce w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2014 r. o sygn. akt II FSK 2969/14). W tym kontekście należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie powołano się wyłącznie na obawę przed ewentualnymi czynnościami egzekucyjnymi, które mogą doprowadzić do egzekwowania należności objętymi decyzją o zwrocie. Stwierdzić zatem należy, iż w istocie odnosi się ono do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w przedmiocie zwrotu, której to stwierdzenia nieważności odmówiono zaskarżoną decyzją. Na poparcie swoich obaw skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – nie przedstawił jednak dowodów i nie udokumentował w żaden sposób zarówno tego, jak przedstawia się jego aktualna sytuacja majątkowa, jak również ewentualnego wpływu na tą sytuację wykonania decyzji o zwrocie, co dopiero umożliwiłoby Sądowi określenie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzeń określonych w art. 63 § 1 p.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że dokumentami tego rodzaju mogą być w szczególności zeznania podatkowe, rachunki bankowe, dokumenty finansowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą czy rolniczą. Sąd podejmujący rozstrzygnięcie w tej kwestii musi mieć bowiem możliwość dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 1036/15). Zauważyć nadto należy, iż z regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że szkoda ta nie może być jakakolwiek, ale musi być znaczna. Tym samym aby uznać za prawdopodobne spełnienie omawianej przesłanki konieczne jest zestawienie kwoty zwrotu z możliwościami płatniczymi skarżącego. W tym celu skarżący winien jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także poprzeć twierdzenia odpowiednimi dokumentami. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zwykło się zauważać, iż przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, lecz wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania nie służy natomiast zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienia NSA: z dnia 28 lipca 2009 r. o sygn. akt I FSK 450/09; z dnia 6 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II FSK 2247/14). Pamiętać również należy, iż faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II FZ 128/15). Samo bowiem wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywoła nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwrotu wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami. Wskazać należy, że zgodnie z art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), organ podatkowy na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może rozłożyć zapłatę podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę na raty, a to może przyczynić się do zachowania stabilności finansowej. Z kolei w świetle art. 8-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a."), dopuszczalność prowadzenia egzekucji jest ograniczona do zakresu, w jakim nie zostanie zagrożone minimum utrzymania dłużnika i osób pozostających według ustawowego obowiązku na jego utrzymaniu. Te okoliczności prawne niewątpliwie służą ochronie strony (por. także postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 989/15). Dodatkowo zauważyć trzeba, iż nawet jeśli sytuacja materialna skarżącego – która nie została w żaden sposób udokumentowana – byłaby trudna, to w przypadku ewentualnego przystąpienia przez organ do próby egzekucji należności pieniężnej, zastosowanie znajdą właściwe przepisy u.p.e.a., które określają jakie przedmioty, kwoty i świadczenia są wyłączone spod egzekucji (zob. art. 8-10 u.p.e.a.) W takich okolicznościach nie można przyjąć, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli jego sytuacja majątkowa i uzyskiwane dochody sprawiają, że wyegzekwowanie kwoty wynikającej z decyzji będzie niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia przewidziane w tych przepisach (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 989/15). Natomiast, jeśli skarżący dysponuje majątkiem, który nie jest wyłączony spod egzekucji, to jak to już wyżej wskazano, instytucja wstrzymania wykonania nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na mocy art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.